农村改革40年||焦守田:京郊农村集体经济产权制度改革的伟大成就

北京农村经济

2018-04-02 12:34:00 ·-

作者:《北京志·农业农村志》主编、北京市农村经济研究中心原主任

一、改革的主要做法

京郊农村产权制度改革,不同于其他地方,经济总量相对较大,经济关系复杂。哪一项改革都不能照搬其他地方的经验,必须吃透中央精神,结合京郊实际,探索出一条自己的路。所以,在农村集体经济产权制度改革中,采取的办法是:

(一)试点先行,典型引路

这是农村改革的普遍做法,但产权改革比其他改革还要复杂。所以在中央和市委、市政府文件精神的指引下,京郊广大干部群众认真学习文件,弄清要点,选择有代表性的地方先行先试,取得经验后再全市推广。

丰台区是近郊区,改革开放以来,随着城市改革、农村改革双轮推动下,乡村集体经济发展很快。在土地被征占以后,处理好集体资产,是一个连着全体农民心头的大事。为了积极稳妥地推进产权制度改革,选择了集体经济实力雄厚、乡村领导对改革认识积极的果园村进行试点。实践证明,果园村的改革,不仅进展顺利,而且敢于创新。如,在股权设置上,果园村大胆改革,经济组织成员取得的股份,不仅有收益权,还有所有权和处置权。这些创新改革起到保护农民权益、完善集体产权制度的作用。不仅对果园村改革打下基础,而且为后来其他地方改革提供了鲜活经验。

粮田推行联产承包责任制开始从昌平县和大兴县开始试点;实行土地适度规模从顺义县、房山县开始试点,中央农村政策研究室将顺义县作为全国的改革试验区。乡镇企业经营责任制从经营承包到股份合作,每个步骤都是试点先行。为此,市委农工委、市政府农办专门出台了《关于郊区乡镇工业企业股份合作制试点工作意见》,明确了试点改革的指导思想和方法步骤。尤其是在提出的四条指导思想里,第一条就提出“坚持社会主义方向,大胆解放思想,探索农村公有制新的实现形式,增强集体经济的活力”。在方法步骤的第一条,要求“首先要组织干部和试点单位认真学习,弄清股份合作制试点的目的、意义,普及股份合作制的知识”。这就保证京郊企业股份制试点工作平稳健康发展。

(二)实事求是,因地制宜

虽然每项改革都事先经过了试点,但试点单位与后来推行的单位还会有不同条件。所以,推广过程一直要求基层既要学习试点单位经验,又要与本单位具体情况结合,不能照搬硬套。同时,善于发现、积极支持基层在实践中的创新。

1993年,丰台区开始在东罗园村进行社区股份合作制改革试,做法是落实到社员的股份,只有收益权,没有所有权,同时股份不能转让。但是到1995年在果园村扩大试点时,村书记提出量化给社员的股份不仅有收益权,还应该有所有权,应该可以继承、转让。针对这一大胆的想法,试点工作队的同志不敢表态,将问题反映到市委农工委,立即得到领导的支持,并就这一理论问题在果园村召开研讨会,请市、区、乡、村的干部座谈讨论。通过讨论,不仅大家思想通了,敢于试了,也为全市产权制度改革进一步深化提供了方向和动力。所以,最后完成集体经济产权改革的地方,改革方案都是经过社员大会讨论通过的,明晰了产权,明确了社员的股份。2004年,郊区二轮承包后的土地确权流转工作中,虽然目的是保护农民土地承包经营的合法权益,但在实际落实中形成三种确权模式:一是确权确地,主要是远郊区,农民就业门路少的地区;二是确权确利,主要是近郊经济较发达地区农业专业化较高,生产力水平较高的地区,大部分土地已经流转,要让农民得到土地流转的收益;三是确权入股。实践中出现了土地股份合作社,就是农民把应确权的土地入股,合作社组织土地流转或经营农业开发。因地制宜选择改革模式,不仅保证了农民土地承包权益,而且保护了已经形成的生产力。在推进农村集体经济产权制度改革工作中,根据农民选择和创造,探索出四种具体形式:存量资产股份量化型、资源加资本型、农民投资入股型、土地股份合作型。

(三)公平公正,民主决策

回顾农村集体经济产权制度改革,发展的每一步都是集中体现保护农民所有者的合法权益。农民不光是农村集体经济产权制度改革的收益者,更是改革的参与者和决策者。为了使农民更好地行使主人的权利,京郊农村在改革工作中坚持抓住几个环节:一是把改革的目的意义、政策原则原原本本交给社员,通过多种方式让农民真正了解改革。二是改革方案、经济组织成员界定、股份设置办法等都必须经过社员大会讨论获三分之二通过。三是在集体经济成员界定上,既明确按照市委市政府提出的条件界定现成员,又考虑到历史上原集体经济组织成员以及农村中入赘户配偶的合法权利。四是改革过程必须公开公正。区县在基层工作中发明了许多简明有效的做法。如,集体经济产权改革中实行“五公示”,即工作领导小组成员公示、集体经济组织成员界定公示、资产确权范围公示、实施方案公示、确权到户公示。保证改革的每个主要环节都在农民的监督之下。五是由集体经济组织成员大会选举产生改革领导小组,并必须有村民代表参加。

(四)加强领导,政策引导

京郊农村集体经济产权制度改革,虽然是一场农民广泛参与的改革,但始终是在各级政府和党组织的领导下开展的。一是体现宣传组织基层干部和农民领会中央政策,发现总结基层产生的典型经验。二是制定改革具体政策和实施办法,引导农民积极投身改革,依法行使权利。在2004年农村土地确权工作中,北京市委、市人民政府及时出台了《关于积极推进农户土地承包经营权确权和流转的意见》;1992年,在全市进行股份合作制改革时,北京市委农工委发出了《关于进行农村股份合作制试点的意见》,为基层改革实践提供了政策依据。三是体现在建立一套严密的工作制度。在京郊集体经济产权制度改革工作中,市和区县普遍实行了四项有效的工作制度,即计划工作制度、统计工作制度、例会工作制度和监督检查制度。为推动基层改革,北京市委、市政府制定奖励政策,鼓励奖励改革工作积极稳妥的单位。如,朝阳区对绿化隔离带地区土地流转补贴5000万元,顺义区区镇两级出资6416万元帮助村集体经济组织兑现农户的土地流转收益。昌平区2009年对完成产权制度改革的村集体经济组织,每村给予5万元经费补贴。

二、改革显现的效果

农村改革30多年来,京郊农村集体经济产权制度改革逐步深入,而且改革领域基本做到全覆盖。集体经济产权制度改革的基本完成,实现了农村经济体制从经营到产权体制的全面改革。它为北京市城乡经济发展提供了不竭动力和旺盛活力。具体表现在:

(一)保护了农民合法权益

改革前在人民公社旧体制下,集体经济产权越来越集中,并且资产任意平调。合作经济组织成员,名义上是集体财产的所有者,但实际上并没有体现所有者应享受的权益。产权制度改革的第一个目的就是把农民的权益还给农民。2004年开展的农村农民土地承包经营权确权,是京郊认真履行《中华人民共和国土地承包法》的重大举措。在北京市委、北京市政府颁布的《关于积极推进农户土地经营权和流转的意见》中,首先就明确,除“四荒”地以外,农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他依法用于农业的土地,全部纳入确权土地范围。绿化隔离带等绿化用地,按照“谁占有、谁补偿”原则,落实农户土地承包经营权,确保农民土地收益。应该确权或应该给农民土地收益补偿的土地有33.13万公顷,但实际确权前,只落实19.73万公顷,占应确权面积的59.5%。到2010年,全市确权土地已经达到31.07万公顷。新确权土地11.33万公顷,如果按照平均流转价格每公顷每年7260元计算,全市农民比改革前共增加8.22亿元土地收益。京郊农村集体经济产权制度改革,更是维护了农民的权益。据北京市经管站统计,2015年全市共有1334个村集体经济组织实现股金分红,分红总额45亿元,平均每个股东分红3367.5元。

(二)改善了集体资产管理,壮大了农村集体经济

农村集体经济产权制度改革,在农民与集体经济之间恢复了产权关系,增强了农民作为所有者关心集体经济的责任感,集体经济组织经过产权改革建立健全了法人治理结构,强化了内部管理,增强了集体经济内部活力,集体经济得到壮大发展。2009年北京市经管站对全市421个完成产权制度改革的村集体经济组织调查。2008年底,共有集体总资产399.6亿元,比改革前的211.8亿增加了187.8亿元,增长了88.7%。到2015年底,全市农村集体经济总资产为5589.8亿元,比1992年改革前的297.48亿元增长了17.8倍。净资产达到2084亿元,比1992年的133.8亿元增长了14.6倍。

(三)存量资本带动增量资本,推动农村产业大发展

京郊集体经济产权制度改革的目的,不仅使内部存量资本产权清晰,更重要的是使集体资产参与市场经济,实现市场配置资源。不论乡镇企业的重组转制,还是集体经济资产股份制改革,最后的效果都是吸纳了增量资本,为集体经济产业发展注入资本。1998年,郊区乡、村集体企业实现重组转制的企业共有5388家,盘活存量资产27.2亿元,引进资金达到46.4亿元,推进了乡镇企业调整了产业结构,实现了二次创业。2000年,京郊乡镇企业实现增加值209.9亿元,比1998年增长了43.8%。顺义区北郎中村实行股份合作制,用集体经济的1.25亿元存量资本吸引村民入股5500万元,外来企业投资1.2亿元。用这些资金,村里兴办了具有自己品牌的生态养殖、籽种农业、观光农业和农产品加工业。2015年,全村经济总收入达到2.86亿元,农民人均收入达到2.86万元。

(四)促进农村集体经济组织建立现代企业制度,创建新型集体经济运行机制

丰台区草桥村是较早进行集体经济产权制度改革的地区。他们认识到产权制度改革不光是量化集体资产那么简单。所以,产权量化以后,通过股东民主选举,成立了由董事会和监事会组成的法人治理结构。成立了股份制草桥事业总公司,在国家工商局进行法人注册登记。严格按照程序,先由3015名股东选举出103人的股东代表,召开股东代表大会。股东民主选举出由7人组成的董事会和由3人组成的监事会。董事会和监事会再选出董事长和监事长。董事会聘任了总经理等公司高级管理人员。每个股东不仅有资格参股和享受股金分红,同时有权平等参与集体经济经营管理的重大决策。公司建立健全财务监督机制,建立公司财务中心,对公司所属23家企业实行网络化管理。加强内部审计监督,成立公司审计办公室,每年定期开展财务审计和专项审计。与草桥村的情况相同,京郊农村集体产权制度改革以后,大部分集体经济组织都建立了股东代表大会、董事会、监事会的“三会”制度,形成了所有权、经营权、决策权、监督权“四权”统一协调和制衡的经营管理新机制,按照新型集体经济组织章程赋予的职责管理集体资产,初步建立了现代企业管理的组织架构。

(五)维护了京郊农村社会稳定,推动城乡一体化进程健康发展

在农村集体经济产权制度改革前,集体经济管理问题较多,一些村成为农民上访、农村不安定的根源。特别是在城乡结合部地区,农村土地被征占,集体得到大量占地费,但是这些钱应该怎么花?都花到哪里去了?特别是有些村干部把集体的钱胡花乱花,产生腐败现象,村民不答应。特别是已经转非的村民,因享受不到福利有意见,造成有些村村民不愿意转非。推行农村集体经济产权改革以后,家底清楚了,属于每个村民多少明确了,使转居农民可以带着集体资产股权进城,很大程度化解了干群矛盾,促使农民安心市民化。昌平区信访办统计,产权制度改革前,全区涉农案件占总信访量的46.8%,改革后下降到6.9%;在未来科技城、国家工程技术创新基地等重点建设中,涉及24个村整体拆迁,由于事先将50亿元补偿金平稳转化为集体资产,保护了社员权益,没有因此发生一起越级群体上访事件。

(六)探索农村产权交易新模式,发挥市场配置资源的功能

优化资源配置是市场经济的基本功能。但是在农村集体经济旧体制下,由于产权不清,集体资产交易无法进入市场。再加上农村干部的不规范处置,是集体经济管理最大的漏洞。随着京郊农村集体经济产权制度改革全面推进,集体资产交易成为可能。为满足全市农村集体产权交易的需要,第一,北京市农村合作经济经营管理办公室依据《北京市农村集体资产管理条例》《北京市农业土地承包合同管理条例》等7个地方法规,指导并推动北京郊区农村集体经济组织改善经营管理。为加强对农村集体产权交易的管理,2011年出台了《关于加强农村集体产权交易监督管理的指导意见》,各区县相继出台了规范性文件,为规范开展农村产权交易奠定了基础。第二,成立北京农村产权交易所,构建规范、公开、透明、高效的产权交易平台。从2010年成立到2015年,累计成交农村产权交易项目402笔,成交金额31.50亿元,流转土地面积0.76万公顷。第三,为规范、服务农村产权交易,开展农村产权经纪人培训,考核后持证上岗,这在全国农村产权交易行业尚属首次。第四,创新交易模式,电子竞价让产权交易更阳光,更顺畅。昌平区城南街道的一处汽修厂房屋,为南郝庄村集体资产,在农交所公开挂牌竞价,起拍价为每年租金10万元,经过竞买人多轮激烈角逐,最终以25.6万元的价格成交,溢价率达到156%,创下农村产权交易市场溢价纪录新高。昌平区南口镇雪山村村委会,村北山东边一块6.7公顷的老果园地,公开承租竞标,起拍价每亩2000元,每年租金20万元。最终,该项目经过近40分钟的激烈竞价,经历114次报价,以每年43.4万元价格成交,溢价率达到117%。

三、经验总结

(一)制度改革、机制创新是推动京郊经济社会发展的新动力

党的十一届三中全会以来的农村改革,为中国广大农村经济发展注入了旺盛的活力。经过30多年发展,农村已经步入了新的历史阶段,对农村经济制度改革提出了新要求。实践证明,只有改革不断深入,只有农村集体经济制度不断完善,农村才能够继续前进发展。在改革进程中出现的问题,只能通过深化改革去解决。改革创新是推动农村发展的新动力。事实上,农村改革也需要从经营层面向产权层面深入。这是农村经济体制改革未完成的课题,也是城乡一体化发展的客观要求。

(二)还权赋能、保护农民的合法权益是改革成功的根本保证

京郊农村集体经济产权制度改革经历了30多年艰苦探索,不论是完善家庭承包经营制度,还是集体经济产权制度改革,都是为了保护和发展农民的合法权益。还权,就是把农村集体经济的财产所有权通过量化股份归还给农民。这权利包括所有者的全部权利;赋能,就是通过农民股东大会或股东代表大会,行使管理决策集体经济运行的职能。对农民的股权赋予全部权利。这样才能充分调动农民参与、支持改革的积极性,确保改革的健康、稳步推进。

(三)因地制宜、分类指导是推进改革顺利进行的关键

京郊各地农村集体经济组织,虽然都是集体所有制,但是经过半个多世纪的发展,不同乡村集体经济组织存在资源禀赋、资产总量、产业结构甚至管理水平各方面差异。所以,在中央统一政策指导下,在农村集体产权改革的具体形式上,不能一刀切,一个模式。否则会使改革受阻甚至失败。在北京郊区的改革大潮中,虽然有些村没有走多数分田到户改革的模式,但也是对原来的集体统一经营制度进行了改革完善,以适应市场经济改革的新形势。

(四)农村产权改革是新时期农村发展的潜力

随着农村改革的不断深入,农村第一步改革,即家庭联产承包制对农民生产积极性的调动效果,已经有限。农村经济制度改革需要从经营制度不断深入到产权领域改革。京郊的改革实践初步显示产权制度改革的效果。下一步,改革的潜力就是要在现有产权改革的基础上,进一步健全完善农村集体经济具体实现形式,构建起“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代农村经济的产权体系,适应京郊实现城乡一体化机制的要求,需要在理论和实践上进行探索创新。

(五)加强党的领导是农村改革成功的根本保证

中国经济制度改革是中国共产党领导下的社会主义制度的自我完善和发展,京郊农村集体经济产权制度改革,一直是在各级党组织的领导下开展的。各级党组织对京郊农村改革的精心指导、广大基层干部的动员培训,及时调查研究、制定政策引导是京郊集体经济产权制度改革的根本保证。

此文来自:北京农村经济2018第一期

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