2018-03-19 来源：国土报
【阅读提示】建立和实施不动产统一登记制度，是党中央、国务院确定的一项重大改革。自国务院第31次常务会议明确“由国土资源部负责指导监督全国土地、房屋、草原、林地、海域等不动产统一登记职责”以来，国土资源部按照既定的路线图和时间表，颁布了几十项法律法规、政策文件和技术规范，全方位推进各项制度落实，不动产登记实现了登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”，进入了全面实施并转向自然资源统一确权登记阶段。本文在重点梳理2017年政策的基础上，对4年来的主要工作进行回顾和总体评述，并对实现“四统一”后不动产登记和自然资源统一确权登记的政策进行展望。
政策供给有力，“四统一”目标提前实现
2017年初，全国国土资源工作会议明确提出，要力争年底前所有市县全部接入高级信息平台，全面实现登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台的“四统一”。为了实现这一目标，国土资源部在规范权籍调查、数据整合、窗口服务、人员管理、完善登记流程、协调部门衔接等方面颁布了一系列政策及标准性文件，并积极推动农村不动产、农垦国有土地使用权的确权登记发证工作，也对自然资源统一确权登记工作进行了积极的实践探索。总体来看，2017年度政策供给及时有效，实施保障有力，推动了登记机构、登记簿册、登记依据、信息平台“四统一”目标的提前实现。
不动产登记改革抓住了关键问题和群众关注度高的问题，集中力量重点解决。在改革初期，重点抓职责机构整合，统一的登记机构是不动产统一登记的外在表现和内在归属，也是实现统一登记的难点，2017年全国市县已全部完成职责机构整合。自2015年3月1日排名前列本不动产权证颁发以来，至2017年6月底，西藏自治区阿里市革吉县开始颁发不动产权证书，不动产登记“发新停旧”覆盖全国所有地区。目前，涉及权籍调查、确权登记、信息系统建设等十几项法律法规及操作性规范都相继出台。从2015年11月不动产登记信息平台上线试运行，到2016年基本完成各级不动产登记整合建库，再到2017年8月实现全国所有市县全部接入信息平台，统一信息平台已经实现。目前，全国90%的市县已经开展了存量数据整合汇交工作，黑龙江等10多个省份已经向国土资源部提交了整合成果，全国范围内的存量数据整合汇交工作计划将在2018年完成。
从政策的可持续性来看，各项政策具有较长远的适用期。以不动产权籍调查和登记簿册证为例，权籍调查的技术方案充分吸收了原地籍、房屋、林地、海域等调查和测量规范的要求，调查单位以宗地（宗海）为单位，实现统一调查、统一确权登记、统一颁证，而不是完全否决原有的登记成果；不动产簿册证也充分吸收各类不动产登记的事项，体现了兼容并蓄的基本原则，容易被各部门接受使用，同时又有新的发展空间；不动产单元编码更是放眼于自然资源统一确权登记，既保证了不动产登记的平稳运行，又有助于被群众和社会所接受。
强化部门衔接，全力打通“中梗阻”
全国市县级不动产登记机构职责整合完毕后，原来分散登记遗留的问题逐步显现、矛盾集中爆发出来。
对此，2017年4月，国土资源部针对因部门衔接、政策执行、办事效率、登记能力和历史遗留等五类问题及其他影响不动产登记业务顺畅运行的问题进行全国范围内的重点排查和督导调研。在部门衔接问题上，充分发挥不动产登记工作联席会议和领导小组的作用，按照法定职责，明确责任并形成目录清单和工作流程，对社会公示。在厘清责任的基础上，凡是因分散登记造成的部门数据缺失、档案不全导致难以统一登记的，不得要求群众自我举证，往返跑路，必须通过部门之间的工作衔接机制协调解决。因历史原因导致土地使用权需要分摊的，不得要求群众开具符合规划证明，要通过部门内部协调处理。在办事效率方面，不得设置没有法律依据的前置条件，不得增加没有法律规定的申请材料等，强调落实规范、优化业务流程，简化办事环节、完善信息系统，切实做到“信息多跑路，群众少跑腿”。
通过部门之间有效衔接，不动产登记业务得以更加顺畅进行，登记信息互通共享应用日益拓宽，群众和各机构办事更加便利，不动产统一登记的益处逐渐显现。国土资源部、住房和城乡建设部联合发布《关于房屋交易与不动产登记衔接有关问题的通知》，要求房屋交易与不动产登记机构分设地区实行“一个窗口受理、部门并行办理”，实现房屋交易与不动产登记的有效衔接。林业方面与国家林业局联合印发《关于国务院确定的重点国有林区不动产登记事项的有关通知》，提出要做好国务院确定的重点国有林区不动产登记工作，实现统一登记与林业管理有序衔接，部署了国有重点林区内建设用地划出试点工作，强调有关权利冲突和涉林权属争议应当妥善处理。在海域登记方面，国土资源部与国家海洋局联合召开现场会推进海域登记资料移交、系统建设、流程再造等基础工作，大多数沿海省份开始全面颁发新的海域使用权不动产权证书。
在不动产登记信息共享应用方面，不动产登记信息为民政部、国税总局、较高人民法院等部门工作提供了支撑。例如：中国银监会、国土资源部联合印发了《关于金融资产管理公司等机构业务经营中不动产抵押权登记若干问题的通知》，对涉及不动产抵押担保的相关问题进行了规定。
实现统一登记后，分散登记的弊端和历史遗留问题将暴露出来，解决、消化这些矛盾仍需相当长的一段时间，有关不动产权属争议和调处的法律法规仍需完善。在过渡期内，必要时可以由原各类不动产登记机构的法律专家组成联合工作组，探讨、总结各类不动产权属争议调处及纠纷处理的指导性意见。因分散登记弊病造成的权属争议和纠纷往往不是单一的，而是集中连片地产生，如某一个小区因开发商非合法取得国有建设用地使用权，在该宗地上建造了房屋并进行了售卖，则全小区业主都是违法使用土地者。对此，应当及时依法依规处理，为较大限度地保护权利人和不动产登记机构的利益，还应当尽快完善有关错误赔偿机制，出台相关管理规定。
优化窗口建设，整合机构规范管理
国土资源部提出要开展不动产登记便民利民示范窗口建设，确保窗口设置充足、规范高效。
各地纷纷出台便民利民的相关政策，如浙江推行登记、交易和税收并联办理，实现“较多跑一次”；江苏推行一窗受理、集成服务。创新灵活的便民模式在各地实施，极大地增强了群众的获得感，初步体现了不动产统一登记的优越性。为推广优秀经验，国土资源系统开展了“全国百佳不动产登记便民利民示范窗口”创建活动，从窗口设置、便民服务、咨询引导、受理申请、业务办理、应急管理、宣传培训、便民利民的创新举措等方面进行考核，进一步对全国各地不动产登记业务窗口进行规范化建设。
各地在实现职责机构整合、完成人员划转后，原来在房屋、土地等多个部门的登记人员面临着不动产登记流程再造、隶属部门变更等问题。为此，国土资源部提出“团队建设要凝聚力量，发挥划转人员的业务优势，拓宽薪酬、晋升等综合保障渠道，增强归属感”。不动产登记工作人员每年接受不得少于40学时的培训，培训考核结果应作为职级职称晋升的重要指标。
尽管如此，2018年依然有必要探索建立登记人员管理长效机制。主要是完善人员管理的长效机制，增强从业人员的责任心，构建持证上岗制度和登记官负责制，建立行业管理评定档案，对非因提供虚假材料等欺诈行为导致的错误登记在登记机构先行赔偿的基础上对失误行为进行追究。同时，建立中介机构的管理机制，包括不动产权籍调查机构和不动产登记机构，下一步应尽快研究不动产登记中介机构人员的管理办法，充分利用社会力量推进不动产登记业务运行。
抓住关键环节，完善不动产权籍调查
不动产单元的设定和代码编制，是开展权籍调查工作的基础和关键环节。在实施不动产统一登记后，正确的划分不动产单元是从根本上解决分散登记时“各自为政”、房屋“飘”在空中等问题的切入点。2017年7月，国土资源部办公厅印发了《不动产单元设定与代码编制规则》（以下简称《规则》），在明确地籍区和子区的划分、宗地（宗海）的划分、定着物划分的基础上，规定不动产单元设定的基本规则、不动产单元代码的编制及变更规则，并在附录中举例说明了各类编码和变更示范。
一是扩展了特征码，完善了编码体系，在宗地特征码部分（第14位）新增了“L”“N”两个特征码，分别代表承包经营以外的林地使用权宗地和承包经营以外的农用地使用权宗地（非林地），主要是为配合国有林区不动产登记和农垦国有土地使用权的确权登记工作，解决了这两部分同时采用“Y”扩展码时不便于工作和代码不多的问题。对“A”特征码原代表的“集体土地所有权宗地”扩展为“土地所有权宗地”，为开展自然资源统一确权登记提供了支撑。二是明确了由国土资源部负责登记的国有重点林区、国务院批准用岛、用海等不动产的编码规则。三是对反映比较多的问题进行了细化和明确，如跨行政辖区的“飞地”宜在“飞入地”进行划分；开发区、经济新区等跨县级行政辖区的特殊区域，宜分别在所在县级行政区划内划分；对于地下国有建设用地使用权可采用地表地籍子区编码等。四是对于未完全实现房地信息挂接的地方，《规则》对过渡期内的编码进行了明确，并对各种编码和变更进行了示例说明。
分散登记时，各类不动产登记前都要进行调查、测绘等环节，并且都是有偿服务。实施统一登记后，由于资料移交困难、测绘精度不一等诸多原因，各类不动产调查资料难以协调一致，一些地区为统一成果，重新开展测绘工作，由此引发了一部分权利人的不理解。针对群众反映的一些地方重复测绘、额外收费等问题，国土资源部提出，对于已有宗地信息不完整或利用已有资料无法实现房屋落幢落宗的，在确认土地权属合法的基础上，依据不动产单元设定与代码编制规则，利用现势性好的影像资料、地形图等，通过预编宗地号、落实房屋位置、编制形成不动产单元代码。先行办理不动产登记业务后，不动产登记机构尽快组织完善相关调查并上图入库，完善权籍信息。在收费问题上，由于不动产权籍调查和测量等尚未有全国统一的收费标准，有的地方制定了地方标准，有的地方参照国家测绘局规定的测绘产权工程价格执行，要依据相关标准和规定双方协商，充分引入市场机制。
信息平台全接入，存量数据汇交步伐加快
2017年3月，国土资源部提出，年底前所有市县接入高级信息平台，80%市县完成存量登记数据整合汇交的目标。同年5月底，国土资源部在广西召开了不动产登记信息管理基础平台建设工作推进及业务培训会，对信息平台接入和存量数据整合汇交工作进行了专门的部署和调度。截至2017年8月底，全国所有市县接入高级信息平台，提前实现接入全覆盖。高级信息平台共接收数据4000多万条，平均每天接收20多万条，日均接收量趋于稳定，接收数据的时效性和完整性和数据质量都有持续改善。
各地反映存量数据的汇交整合入库比较困难，主要是历史遗留问题较多，存在原调查登记资料不规范，部分地区仍停留在纸质档案、手工记录阶段。对此，国家层面出台了存量数据汇交要求，各地方层面应当在接入平台后及时开展存量数据的整合入库工作，及时制定符合本地区的相关技术规范和核查规范。
应当注意的是，不动产登记信息数据库和不动产权籍调查数据库应当是互相联系又相对独立的两个数据库，其数据内容有所不同，功能也大相径庭。从我国多年的实践来看，权籍数据库往往因其技术要求高，地方操作人员技术有限，存在一定的滞后。考察表明，许多信息化管理技术发达的国家，都将权籍调查库与登记数据库分立，我国在此方面仍需制定相关政策及标准，推进不动产统一登记工作全面运行。与此同时，不动产登记与银行、税务、法院等相关部门实现信息共享的模式、权利人信息的合法保护及登记信息的有偿查询等机制也应尽快研究出台相关政策。
推进登记业务全覆盖，向农村以及国有农垦延伸
城镇地区土地房屋的产权登记开展得比较早，调查、登记及信息系统等各项工作具有一定基础，不动产统一登记推进比较顺利，而农村地区一直处于滞后状态。随着农民保护自身权益意识增强、城市化进程加快以及不动产统一登记工作的深入开展，农村地区不动产权籍调查和确权登记工作的需求也与日俱增。
2016年12月，国土资源部印发了《关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》，重点强调了农村地区落实不动产统一登记，应颁发统一的不动产权证书、因地制宜地开展房地一体权籍调查并编制统一的不动产单元代码等要求。对“一户多宅”“超面积”等农村地区历史性遗留问题，提出了可供操作的解决办法。比如：对于“一户多宅”问题，提出“符合当地分户建房条件未分户但未经批准另行建房分开居住的，根据地方实际情况，经本农民集体同意并公告无异议，并按规定补办有关用地手续后依法予以确权登记，未分开居住的，其实际使用的宅基地没有超过分户后建房用地合计面积标准的，依法按照实际使用面积予以确权登记。”再比如：对于外嫁女问题，提出“农村妇女作为家庭成员，其宅基地权益应记载到不动产登记簿及权属证书上。农村妇女因婚嫁离开原农民集体，取得新家庭宅基地使用权的，应依法予以确权登记，同时注销其原有宅基地使用权。”此外，非本农民集体成员合法取得的宅基地使用权（如因新农村建设、移民搬迁等）应当予以合法登记并注销原有宅基地使用权。
与此同时，我国农垦地区土地使用权确权登记工作也日渐提上日程。我国农垦地区确权登记发证1.73亿亩，还有3.76亿亩国有土地没有进行确权登记发证，发证率仅为31.5%。统计表明，约有3100万亩存在权属争议，影响了农垦资源资产化、资本化进程，影响了农垦地区的经济发展。国土资源部会同财政部、农业部进行了多次调研，于2016年12月联合印发《关于加快推进农垦国有土地使用权确权登记发证工作的通知》，提出要依据不动产登记法律法规和技术规范，按照统一的不动产单元代码编制模式和权籍调查规定，形成农垦国有土地权籍调查成果，提交不动产登记机构进行登记。2017年完成60%的权籍调查和50%的登记发证任务，2018年重点开展权属争议调处任务，维护农垦的国有土地权益，基本完成权属清晰、无争议的农垦国有土地确权登记发证任务。
以不动产登记为基础，构建自然资源统一确权登记体系
2016年12月底，国土资源部联合中央编办、财政部以及环保、水利、农业、林业等涉及自然资源管理的主管部门，发布关于印发《自然资源统一确权登记办法（试行）》的通知。该办法明确，要以不动产登记为基础，构建自然资源统一确权登记制度体系，对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂以及矿产资源等所有自然资源统一进行确权登记，登记信息纳入不动产登记信息管理基础平台，实现自然资源确权登记信息与不动产登记信息有效衔接。同时，在全国部署了国家公园、湿地、河流、水流、生态文明试验区及重点林区等七个方面的试点，通过1年左右在试点地区实施该办法，探索解决自然资源统一确权登记中存在的难点和问题，修改完善后再在全国全面推开。
2018年，应建立统一的自然资源登记系统，在实现不动产统一登记的基础上，清晰界定全部国土空间各类自然资源的产权主体，逐步划清国家所有和集体所有之间的边界，划清全民所有、不同层级政府行使所有权的边界。在总结自然资源统一确权登记试点工作的基础上，应及时完善《自然资源统一确权登记办法》，对于自然资源产权单元的划分、代码编制等相关规定进行深入系统的研究，全面推进统一确权登记。在城镇地区理顺不动产登记工作后，积极推进农村地区不动产和农垦国有土地确权登记工作仍是今后一段时间内的重点。农村原有工作基础差，超标准建房现象十分普遍，房屋等建筑物构筑物形式复杂、难以上图上证，应尽快总结试点经验，为农房等农村不动产确权登记工作提供指导。在城镇地区应着重开展有关城市地上地下建设用地使用权的确权登记，尽快出台有关城市分层土地使用权（三维土地使用权）的相关政策和技术规范，将不动产登记真正从平面二维化转向三维立体化。（作者单位：中国土地勘测规划院）□
