今年政府工作报告提出，加快技术、土地等要素价格市场化改革，深化资源类产品和公共服务价格改革，打破行政垄断，防止市场垄断。在党的十九大报告中，要素市场化和完善产权制度一起被确定为经济体制改革的两大重点内容，也被视为现代化经济体系建设的应有之义。
笔者认为，土地在各类生产要素中作为一种重要的基础性资源，在工业化和城镇化进程中扮演着重要角色，与政府财政、房价波动、农村发展、社会治理紧密关联。在商品市场已经基本实现市场化的背景下，劳动力、土地、资金、技术、信息等生产要素的市场化改革也迫在眉睫。土地市场化如何破局既关乎要素市场化改革的全局，也会对未来社会经济发展模式产生深远影响。
土地市场化改革进程加速推进
在城乡二元经济模式下，我国的土地市场被分割为农村和城市两大块，其中城市土地市场还可细分为土地使用权出让的一级市场和土地使用权流转的二级市场，整体上呈现出农村土地集体所有、城市土地国家所有的特征。近年来，土地市场化进程不断加速：农村土地市场上，在农村土地承包关系稳定并长久不变的前提下，土地确权工作已接近收尾；农村承包地所有权、承包权和经营权“三权分置”改革稳步推进并逐渐向宅基地领域探索，农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革在内的“三块地”改革试点也取得阶段性成果。
总体来看，城市土地的市场化水平则远高于农村。自2004年国有经营性建设用地一律要求公开竞价后，土地招拍挂取代无偿划拨和协议出让成为土地出让主流方式。土地招拍挂占出让总面积和总价款的比率由2004年的29.2%、55.2%分别上升至2015年的92.3%和96.0%，2017年国有土地使用权出让收入更是达到创历史新高的5.2万亿元。
土地市场化改革滞后于其他要素
我国土地市场化取得突破的同时，也面临诸多问题，发展程度落后于其他要素的市场化改革。
一方面，土地市场化程度整体较低。在土地公有性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线的规制下，农村土地市场化进程要服从农业生产与粮食安全、农民与农村稳定的诉求，呈现出小步慢走的特征。现阶段土地流转涉及的农户数量多、经营规模小，难以实现产业化和规模经营，大规模且标准化的土地交易市场也没有形成。城市土地市场化同样面临发展困境，土地财政的弊病短期内仍难以消除，与一级市场相比，城市土地二级市场整体不够活跃。
另一方面，土地供给结构不尽合理。工矿仓储用地和基础设施用地占比过高，商服用地和住宅用地比例较低，2017年基础设施用地和工矿仓储用地分别占土地总供应面积的61%和20%。地方政府倾向于通过高价出让商住用地、低价出让工矿仓储和基础设施用地的方式来发展本地区经济，工矿仓储用地常以协议出让或挂牌出让，基础设施用地常用无偿划拨方式出让，这也直接拉低了城市土地整体市场化水平。
此外，土地市场化区域差异较大。从全国三大区域看，东部地区城市土地市场化程度较高，中部次之，西部则明显落后。从地级市的视角看，经济发展越落后的地区，越倾向于采用低价、定向的方式出让土地。从土地供给角度看，地区间分配并未与经济发展格局完全匹配，国家出于区域均衡发展的考虑，土地供应向中部和西部倾斜，土地供给区域接近于均衡化，为中西部的发展提供了助力，而东部地区城市用地压力趋紧。
土地市场化改革的突破路径
作为优化土地资源配置的重要手段，推进市场化改革不仅有利于提升土地利用效率，也有助于促进经济发展模式的优化和升级。结合土地市场化面临的瓶颈和要素市场化发展的一般路径，笔者认为，农村和城市的土地市场化改革可以在以下两方面予以突破：
农村是土地改革的主战场，也是土地市场化改革的突破口。农村土地市场化仍然存在极大的发展空间，承包地的流转、集体经营性建设用地入市、宅基地有偿使用、增减挂钩等政策的推行，将会提升农村土地的使用效率，还权赋能，提升农民从土地中获得的增值收益；同时也为城市土地发展提供新的土地资源。在发展方向上，农村的土地市场化应与乡村振兴、产业发展紧密结合，通过农地流转的扩大化、新型农业主体的培育来促进现代农业的发展。
城市的土地市场化改革应朝着精细化的方向发展。土地管理与经济发展阶段、人口和产业相适应。针对土地城市化快于人口城市化的现象，城市规划应该根据预期的人口变化情况和产业发展态势合理地配置土地资源。一方面，着力提升土地利用效率，盘活土地存量资源，尤其是加快培育更加成熟的土地二级市场；另一方面，调整土地供给结构，根据地区实际情况适当增加居住类土地供给。在土地市场管理中，应完善相关的监管制度，提升土地市场运行的透明度，减少土地出让中的寻租空间。此外，重点监控与防范土地融资加剧地方债务和系统金融风险。
（作者单位：北京大学经济学院）
▎来源：国土资源报
