城乡融合发展的核心环节是转移人口“市民化”与“村民化”并举

新型城镇化传媒

2018-08-08 21:07:04 ·-

十九大报告提出实施乡村振兴战略,要求建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系,加快推进农业农村现代化。如何在新时代里实现城乡的融合发展,我们必须首先明确城乡融合发展的核心是什么,以及核心环节又是什么,在此基础上建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系。我们认为,城乡融合发展,实现农业农村的现代化,核心是人的现代化,在目前我国新型城镇化的背景下,城乡融合发展的核心环节是要转移人口“市民化”与“村民化”并举。

转移人口 “市民化”与“村民化”的内涵

转移人口“市民化”包括农业转移人口向城镇移居和城镇之间的人口相互移居,并在此生活。目前我国除了极少的超大城市外,国家鼓励农业转移人口向城镇移居,并出台了许多具体的鼓励政策,激励各城市积极吸纳农业转移人口向城镇聚居;同样,除了极少的超大城市对移入居民有总量限制外,国家对城镇之间居民的移居没有限制性的政策。

转移人口“村民化”包括农业转移人口向其他农村移居生活和城镇人口移居农村生活。农业人口在农村之间迁移,根据我国法律,只要接收地的农村集体经济组织(村民委员会)同意接收,出具同意迁入的证明,即可到公安机关办理户口登记手续。而城镇居民则禁止将户口迁入农村,但并不禁止如以投亲靠友等方式到农村生活。

“市民化”和“村民化”的核心是户籍,因为我国的户籍是和各种福利、利益挂钩的。通过梳理我国户籍的设立变迁,我们会发现,之所以将农村户籍与集体经济组织成员身份绑定,主要源于先前我国户籍管理与粮食供应制度、农村土地承包经营权绑定的做法。同时,城镇户口也和相应的就业等享受公共服务的权利挂钩。自1993年陆续废除粮食计划供应模式以后,我国总体上仍将农村户籍与集体经济组织内部土地、收益分配绑定的理念作为农村集体经济组织界定其成员的依据延续下来。但在“增人不增地,减人不减地”的政策实施后,许多后迁入的户籍并不享受土地承包等权益。即:有户籍但不享有集体经济组织成员收益权利。农村开始大量出现农业户籍与集体经济组织成员收益等权利相分离的现象。

农业转移人口市民化目前的进展与问题

国家发改委发布的《国家新型城镇化报告2016》显示,至2016年年底,我国农业转移人口市民化稳步推进,总体目标和实施路径不断明确,即到2020年,常住人口城镇化率达到60% 左右,户籍人口城镇化率达到45%。我国的户籍制度改革深入推进,已建立了城乡统一的户口登记制度,城乡户籍二元制度已正式退出历史舞台。公共服务覆盖水平不断提高,国家明确推进义务教育公共服务常住人口全覆盖,推进城乡居民医保制度整合及基本医疗保险异地就医医疗费用直接结算,加快将农业转移人口纳入医疗卫生保障体系,并将流动人口纳入失业登记范围,并且全国80%的市县将进城落户居民和稳定就业农民工纳入公租房保障。配套政策也逐步健全,比如制定出台了人钱挂钩政策,人地挂钩政策,并稳步推进农村产权制度改革试点,增强了农业转移人口在城市落户的意愿和积极性。

我国农业转移人口市民化的一系列政策措施,为农村人口进入城镇生活、工作,安居乐业提供了巨大的动力与保障,为我国三十年的城市急速发展和经济成长提供了强大动能。

转移人口市民化已经迈出了实质性的步伐,形成了较为全面的政策支持体系。

但是,在我国农业转移人口市民化工作取得巨大成绩的同时,也出现了一些新情况和问题。

一是,虽然现在进行中的户籍改革取消了“城农”区分,但户口审批权限依据原规定执行,即原来的户口性质虽不再体现,但仍保留在计算机系统内,并作为审批控制条件。比如在城农混合区域的,要按微机系统保留的城农标记加以区分,严格按行政区划界线加以管理。

二是,城市和乡村建设用地双增长。在城镇化的过程中,人口向城市移居生活,城市人口会大量增加,城市建设用地自然会增加,但按世界城市化的一般规律来说,农村建设用地会相应减少,而我国却在农村人口快速向城镇迁移的过程中,农村的建设用地“不减反增”,与城市建设用地出现了“双增长”现象。

三是,大量村庄空心化和农民不愿进城并存。一方面,由于农村常住人口不断减少,而农村宅基地却并没有大量退出, 村庄用地被大量地废弃或闲置,从而造成村庄空心化;而另一方面,由于中央对三农工作的重视,城乡统筹、城乡一体化和城市反哺农村的深入推进,使农村的生产生活条件与先前相比,出现极大改善,并随农村集体经济组织成员权的潜在经济价值上升,使还没进城落户的农村人口已不再积极地将户口移至城镇并在城镇生活。

这些问题导致的一个可怕结果就是:乡村或相对或绝对的衰败。这些现实,直接促使中央在十九大提出“乡村振兴战略”。

乡村振兴战略无法回避要吸引城市的资本和人才向农村流动

近三十年,我国城市发展经历了世界城市发展史上最快速的发展状况,人口急速向城市集聚,引起了乡村的衰败、空心化。乡村作为中华文明的主要或者说最重要的承载地,在很大程度上是我们中华文明的根基所在,我们不可以也无法丟弃。要复兴中华文明,就必需复兴、振兴乡村。但要振兴乡村,必需要有资金投向乡村,要有人才走入乡村,通过资本、人才和乡村的独特资源相结合,建设出美丽乡村,实现我国乡村的振兴。

但是,资本为什么要到乡村去?人才为什么要到乡村去?

资本到乡村去,是因为乡村有与城市相比更好的资源优势、 成本优势,从而能获得整体的竞争优势。人才到乡村去,是因为在乡村能有比城市更好的生活环境,更优质的空气和与自然 接触的条件,生活得更加舒心。

但目前,资本到乡村去还面临许多困难。比如,农业投资回报率相对较低,农村投资环境有待改善,更重要的是农村金融市场运作不成熟,严重的信息不对称造成农村诚信体系难以建立,农业信贷除面临市场风险外,还必须面临由于独特的自然依赖性强的产业特征而带来的自然风险,并且农村可用来抵押的物品主要是农村的土地、房屋以及农机具等,但银行可能并不接受这些抵押物。而我们知道,我国城市建设的资金来源很大程度上是以国有土地抵押为基础,撬动了整个城市的建设发展。因此,解决集体土地抵押权、使其和国有土地同权同价这个问题就不得不走到前台,需要政府部门出台相关政策予以规范解决。

同样,人才到乡村去也面临许多困难。比如,农村人才的意识淡薄,人才的政策滞后,引进人才的机制不够健全,人才的工作条件、生活条件、创业条件不如人意,以及城市和发达地区对人才的争夺等。人到了乡村,要在那里工作、生活,要生活, 首要面对的问题就是居住怎么解决。怎么让到农村去的人才融入当地的生活,让他们产生成为当地人的认同感和归属感,从而使新进入农村生活工作的人才群体,将他们所掌握的技术、技能、知识、文化和现代的生产生活理念等高素质体现的综合素养,带到乡村、融入乡村。因此,解决宅基地问题、集体经济组织成员权问题,便成了我们必须面对的问题。

要吸引资本和人才到乡村去,实现乡村振兴战略,国家必需对这两方面问题有针对性的政策措施,方可得行。在资本和人才两个要素中,人才又是重中之重。只有人积极地走向乡村、 进入乡村,城乡融合,乡村振兴才有初始的希望。我国的发展实践表明,如果只有转移人口市民化,就只会有城市的繁荣与发展,伴随的是乡村的衰败。因此,要实现城乡融合发展,乡村振兴,只能是在大力推进转移人口市民化的同时,开启转移人口村民化的进程,吸引人才进入乡村、发展乡村。转移人口村民化就成为城乡融合发展、乡村振兴的突破口。但转移人口村民化的政策支持体系还远没完成,幸运的是,很多地方正在进行探索性的实践。

转移人口“村民化”的地方实践

提供住房方式的尝试。全国各地农村对外来人口到本村工作生活的,就如何让他们定居下来,拥有居住场所,进行了各种各样的尝试。比如, 2009年7月18日,长沙县委、县政府下发文件《关于鼓励板仓小镇建设的若干意见》,提出为进一步鼓励和吸收城市资本与民间资本向板仓小镇集聚,把板仓小镇作为长株潭两型社会先行先试的试验区,将其打造为“新农村地标”。根据《意见》,板仓小镇规划区被确定为全县推行放宽城乡落户政策的试点区域,有条件的城镇居民可来此迁户定居,试点100户。凡迁户定居者,经批准可享受当地村民建房待遇,同时需缴纳一定的公共设施配套费。此外,在板仓小镇固定资产投资超过1000万 元的项目法人也可迁户定居,享受当地村民建房待遇。

而对于贵州湄潭核桃坝村,吸引的绝大部分是其他地区的农业户籍人口。现在该村有户籍人口 3607人,外来在核桃坝村已买宅基地盖房了的1500人左右,季节性打工人口2200左右(大概在核桃坝村住7~9个月),还有500人左右租房住。整个核桃坝村有外来人口4200左右,已超过本地户籍人口。核桃坝村之所以吸引了这么多外来人口,主要是因为核桃坝的主导产业是茶叶生产,该产业是劳动密集性产业,每年大约要有9个月需采茶,常年需要大量劳动力,因此,村民非常欢迎常驻的外来人口以保证用工的平稳有序。核桃坝村的做法是,只要满足两条就给迁户口:一是在该村有住所,二是有土地经营权。然后开村民大会通过,就可用钱买宅基地。为了能常年在此地生活工作,在购买当地村民的房屋时,不仅买了房屋,还一并打包买入包括基本农地、茶园和山林等承包权权益,以保证能真正以农业生产在该村生活下去。但该村也已明确控制只能进 2000个集体经济成员权。该村的宅基地出让价,本村村民和外来人一样,同等对待,包括自来水价格也一样,房屋改造也一 样对待。对于该村“异地村民化”的这些做法,徐绍史同志在来此考察时说过五句话:试点示范、试点先行、先行先试、封闭运行、风险可控。

如果从全国现实看,农村宅基地的流转由来已久,且已大量发生,或确权交易,或私下交易形成隐形市场。比如浙江乐清,在1995年《中华人民共和国城市房地产管理法》实施后, 按照“地随房走”原则,该市开始办理因农房跨村交易产生的土地使用权变更登记,但在1997年国务院冻结全国土地审批命令发布后停止办理。之后,农村宅基地的流转或依附于农房的流转,或私下流转。从2008年到2014年,乐清市共发农房转移登记5227宗,农村宅基地随之转移。而据一项调查表明,我国农村宅基地的流转比例已有10%~15%,有的地方甚至达到40%以上。一般而言,经济发展水平越高、离经济发展中心越近,农村宅基地、农房流转的发生率就越高。

融入当地生产的尝试。乡村吸引外来人口,总是希望外来人口能为本村的经济社会发展提供动力,为当地的人文环境改善提供新鲜血液,怎么让外来人口能留在本地工作,从而带动大家一起劳动致富,是关键环节。地方也有很多实践探索。比如,武汉市农委2017年发布《关于落实市民下乡计划相关支持措施的指导意见》,对该市出台的“黄金20条”和“钻石10条”中扶持市民下乡的奖补政策落地作出详细规定。《意见》规定,市民下乡租房开农家乐, 最高补6万元;开办乡村休闲游合作社,每社最高一次性奖励 15万元;以租赁、合作方式利用贫困户空闲农房休闲养老,协议期在10年以上,承租市民改善房屋居住环境投资3万元以上, 每户最高奖补1万元。“市民下乡”奖补项目除了 “美丽乡村建设”“赏花游”“养老”等项目外,还有“民间博物馆”“非遗保护和传承”“污水处理设施”等项目。截至8月15日,“市民下乡”已签订空闲农房租赁协议1650户,年租金2365万元, 吸引社会投资1.35亿元。

贵州湄潭龙凤村的做法也很类似,是吸引贵州兰馨茶业有限公司在该村建立了兰馨茶庄园,以该茶庄园为载体,外来人才通过茶庄园的经营活动,将外面的世界和本村的独特资源优势结合起来,带动村民就业,进而发家致富振兴乡村。该庄园总面积2000亩,是一个集茶园定制与管理、茶文化体验与交流、 吃住玩游购娱于一体的一二三产融合发展平台。庄园针对北京、上海、广州、深圳、重庆、天津等地企业家和城市精英人群,以“1亩茶园”合伙计划为抓手,以“您是我的茶园主,我是您的茶管家”为众筹理念,推动城市精英与生态茶园有效连接,建构农民、企业、消费者崭新合作机制,实现三方共臝。截止到2016年年底,公园式茶园接待游客5万人次,实现了茶叶及茶旅综合销售收入1130万元,利润180万元。

融入当地生活的尝试。外来人口只有融入当地村民的日常生活,才能发挥引领和带动作用,既从物质生活层面帮助村民改善外在的物质条件,也从精神文化层面将城市先机的思想观念带到农村,帮助村民提升文化思想观念等素养。在我国传统的乡绅治理乡村的经验里,就很好地利用了告老还乡的官员们将城市里先进的文化、理念以及技术等带回乡村,帮助乡村基本上同整个国家发展保持大体的步调一致。现在的中国,不仅可以发挥我国传统的乡村治理手段,还可以发挥新中国建立以来,将支部建在村的经验,让外来人口融入村里的活动。发挥自治、法治、德治的综合治理优势来治理乡村。在我们的调研中,很多村庄的党支部将外来人口的党员都纳入了党支部活动,但外来人口如何参与村委会的活动,一直没有破题。而外来人口特别是农村外来人口,都表现出了希望参与的愿望,在内心深处是期望被现在居住的村庄接纳,能够从精神层面融入到群体生活中。有些人为了被当地接纳、认可,甚至在面对村里公共事业需要出钱出力时,都比本地原住民更为积极。而城镇居民参与本地活动表现出均可的态度。一则是因为他们的社会活动圈并非仅仅在本村庄;二则主要是因为他们没有完全将自己的生活和本村绑定,并不认为自己现在的居住地完全属于自己,有一种过客心理。不管是在板仓小镇、核桃坝村,还是在龙凤村,都表现得很明显。

政策建议

在城乡融合发展的核心环节中,转移人口市民化已形成相对完善的政策支持体系,现在亟待建立转移人口村民化的政策体系,我们建议从以下四个方面着手,开始进行政策准备。

国家33个“三块地”改革试点要尽快总结经验,将试点出的好政策在全国推广

2017年10月31日,十二届全国人大常委会第三十次会议通过决定,将北京市大兴区等33个农村土地制度改革试点期限延长一年至2018年12月31日。该试点是2015年2月全国人大常委会通过决定,授权国务院在北京市大兴区等33个试点县市区行政区域暂时调整实施有关法律规定。试点县市区暂停实施土地管理法、城市房地产管理法的6个条款,按照重大改革于法有据的原则推进农村“三块地”改革试点,即农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点。该授权的期限将于今年12月31日届满。截至目前,农村集体经营性建设用地入市改革效果初显,已形成相对成熟的规则体系;宅基地制度改革在保障农民取得宅基地、自愿有偿退出宅基地和完善宅基地制度等方面作了积极探索;农村土地征收制度改革中一些重点、难点、热点问题开始破题。同时,也存在需要通过进一步深化试点解决的问题。我们建议,国家要尽快将试点成功的制度、规则体系等在更大范围内试行,即便是再推迟一年试点,也可本着边试点、边总结、边推广的工作思路来进行。 因为实践中太需要国家的宏观指导了。

要进一步明确国务院[2016]84号文中关于返下乡人员同当地农民合作建房的权属归属的法律范围

2016年11月18日国务院办公厅发布《关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的意见》(国办发〔2016〕84号),《意见》要求各省(区、市)可以根据本地实 际,制定管理办法,支持返乡下乡人员依托自有和闲置农房院落发展农家乐。在符合农村宅基地管理规定和相关规划的前提下,允许返乡下乡人员和当地农民合作改建自住房。我们建议,除了要求各地方政府制定管理办法外,中央层面也要出台规范性的政策,尽可能地明确返乡下乡人员和当地农民合作改建自住房的各自权利,规范各行为人的行为,稳定合作建房者的各自预期,促使经济活动有序进行。

要推动利于改善乡村金融服务的政策尽快落地

比如在国务院[2016]84号文中,要求人民银行、银监会、保监会、农业部、国家林业局等负责改善金融服务,其中“稳妥有序推进农村承包土地的经营权抵押贷款试点,有效盘活农村资源、资金和资产”“加大对农业保险产品的开发和推广力度,鼓励有条件的地方探索开展价格指数保险、收入保险、信贷保证保险、农产品质量安全保证保险、畜禽水产活体保险等创新试点”等,都是含金量很高的中央政策,但具体业务部门如不在可操作环节和层面出台具体执行办法,中央好的政策意愿还是很难惠及政策当事人。同时,在外来金融服务不能有效落地时,要积极探索推动内置金融的内生成长与发展,以解决乡村振兴的金融需求。

推动在乡村形成“新乡贤”群体

城乡要融合发展,就必需使生产要素在城乡间按经济规律进行配置,除了物质要素外,就是人这个核心要素。按照马斯洛的需求理论来说,当人在解决了生存的需要后,就会对被尊重及自我实现等需求有更强烈的需要,因此,我们要积极推动在乡村形成标杆性新乡贤群体,国家和社会要赋予他们更大的荣誉,使走在时代前列的代表性人物,同所在乡村共同成长、前行,用先进带后进、先富带后富,一起来实现城乡的融合发展和乡村的振兴。

文章原载于 《新型城镇化杂志》2018年第六期 作者单位系中国城镇化促进会研究部  

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