处境尴尬的小区业委会
(漫画)
记得二十多年前，我还是在全国律协民事业务委员会担任委员。1995年调整后的民委会，主任是杭州的曹星老师，委员中如深圳的郭星亚，广州的王亚和，北京的于宁、彭雪枫、张学兵，广西的刘晰，上海的朱树英，西安的陈贞学，青岛的张庆华，杭州的贺宝健、吴祥甫、楼滔等等，可谓是群星灿烂。只有我是来自江西的景德镇市，虽然厉害了瓷之国，却是个小城市。
朱树英律师加入这个委员会后不久，就担任了民委会秘书处的副秘书长。朱律师是提倡律师专业化全过程法律服务的排名前列人，他和他的上海建纬律师事务所从事的建筑业法律服务在中国律师业内也是响铛铛的品牌。曹老师十分器重朱树英律师的专业特长，并借重朱与住建部的工作关系组织民事业务委员会的委员们积极参加建设系统的立法活动，其中就包括了物业管理在内有关城乡建设管理的立法研究。那一段时间，住建部的301会议室里多次留下民委会同仁的声音，而当时的住建部建筑业司司长姚兵、房地产司司长谢家瑾、法规司副司长朱中一等领导与律师们相互间十分尊重。
说话实说，这些专业性的与行政主管机关在立法方面的交流活动扩大了参加活动的律师们的视角。我亦受益匪浅，从此跳出瓷都一隅，开始了对全国不动产(主要是征收与拆迁领域)法律与实务的专业研究，转眼之间已经是20年了。
自那时以来，我也因工作关系多次接触到物业管理的纠纷。与此同时，作为律师，同样也需要生活，吃五谷杂粮，也面临着衣食住行等方面的问题，并由于职业特点，遇到这些问题的时候，首先会思考它的法律关系与特点。最近一段时间我所居住的小区开发商及其物业公司与业主们关于筹建业委会的争论也是不断，小区里住户皆主动或被动地身陷其中，我则以学者的目光近距离的观察并解剖分析着这个似乎普通却是很精彩的案例。
从宏观上看，我们国家的物业管理纠纷已经成为目前城市社会矛盾的热点之一，业委会的尴尬处境不仅组建困难，即使是成立了也难以发挥应有的预防和化解矛盾之功能。根据京政办发〔2001〕91号文规定：“凡商品房、经济适用住房入住率超过50%，或首户入住已满二年的新建居住小区，应组建业主委员会；1994年底前投入使用的老旧小区，房改售房率超过50%的，应组建业主委员会。”实际上，北京的小区组建业主委员会步履维艰。
从我居住小区这个具体的纠纷之微观上看，首户入住已经十多年了，小区业委会没有成立，也从没有政府有关部门的人来指导组建业委会，业主们自发的发起组建业委会的路十分坎坷。这里面有体制上的问题，也有个性上的问题。
排名前列，从立法的角度说，业主委员会的法律地位就是有争议的。根据物权法和物业管理条例的规定，业主委员会的权利来源于业主个人的房屋产权，是一种依据物业权利所产生的社会权利。根据中国的国情，业委会本质上仍是一种基层自治组织，而基层自治组织都无法摆脱其政治属性，业主委员会与政治组织显然不相符。这就是当业主为组建业委会与物业公司乃至开发商发生冲突的时候，街道办事处等基层组织多半会从稳定的角度思考问题，而不是从业主的权利保护角度思考问题的内在政治原因。
第二，20多年来，伴随着小区以及物业管理公司的产生，开发商将物业管理收费纳入其势力范围，凭借其在土地财政的巨大作用，与地方政府结成了良好的同盟关系，形成了他们的优势地位，继续编织着物业管理形成的新的关系网络。这里还不包括开发商可能以经济手段笼络的从上到下的政府以及相关权力机关的官员见不得光，上不了台面的关系。利益之下，权力如无足够的监督制约，其偏向保护开发商的利益而限制业主们组建业委会以便于开发商们继续把持物业管理的利润来制造无穷的借口就是一个必然的现象。
第三，业主们虽然人多，却不能势众的原因之一是心难齐。我所在小区的建立业主委员会工作能够顶住多方面的压力逐步推进的经验之一，就是有一批公益心强、懂法律和政策的业主领头，团结并带领了小区绝大多数业主依法维权。而分析许多小区组建业委会和业委会维权失败的主要原因即是业主们各打各的算盘形成不了合力，当然无法与得到官员们支持的强势的开发商相抗争。
第四，基层政府和党组织依法行政的理念有待加强。国务院颁布的物业管理条例经过了几次修改，实施也有十多年了，依法建立业委会却没有纳入对基层政府的考核指标，导致各地小区成立业委会的工作普遍艰难。其中主要原因就是是负有指导成立业委会的行政主管机关和街道办事处似乎都对这项工作不太重视，缺少热情。许多地方的小区业主们自发组织起来筹备建立业主委员会的时候，相关的街道办事处的有关领导不仅不积极予以支持、指导，反而可能层层设置障碍。这里面有的官员是拿了开发商的红包而手软，但多数官员是习惯性的消极怠工所使然。
针对业主委员会成立难这个“老大难”问题，各地都在制订地方性法规来破解。动作快的如福建省明年1月1日起就将施行《福建省物业管理条例》中就有专门的规定意图破解这个问题。效果如何？我们需要实践来检验。而我所在的小区在组建业委会过程中存在的问题由于前天的匿名电话暴露在桌面上。报警了，警方怎么查？能否拔出萝卜带出泥？好在是首都，黑社会露头了，谁不打，谁就是保护伞。
附：较新《物业管理条例》
排名前列条 为了规范物业管理活动，维护业主和物业服务企业的合法权益，改善人民群众的生活和工作环境，制定本条例。
第二条 本条例所称物业管理，是指业主通过选聘物业服务企业，由业主和物业服务企业按照物业服务合同约定，对房屋及配套的设施设备和相关场地进行维修、养护、管理，维护物业管理区域内的环境卫生和相关秩序的活动。
第三条 国家提倡业主通过公开、公平、公正的市场竞争机制选择物业服务企业。
第四条 国家鼓励采用新技术、新方法，依靠科技进步提高物业管理和服务水平。
第五条 国务院建设行政主管部门负责全国物业管理活动的监督管理工作。
县级以上地方人民政府房地产行政主管部门负责本行政区域内物业管理活动的监督管理工作。
第六条 房屋的所有权人为业主。
业主在物业管理活动中，享有下列权利：
（一）按照物业服务合同的约定，接受物业服务企业提供的服务；
（二）提议召开业主大会会议，并就物业管理的有关事项提出建议；
（三）提出制定和修改管理规约、业主大会议事规则的建议；
（四）参加业主大会会议，行使投票权；
（五）选举业主委员会成员，并享有被选举权；
（六）监督业主委员会的工作；
（七）监督物业服务企业履行物业服务合同；
（八）对物业共用部位、共用设施设备和相关场地使用情况享有知情权和监督权；
（九）监督物业共用部位、共用设施设备专项维修资金（以下简称专项维修资金）的管理和使用；
（十）法律、法规规定的其他权利。
第七条 业主在物业管理活动中，履行下列义务：
（一）遵守管理规约、业主大会议事规则；
（二）遵守物业管理区域内物业共用部位和共用设施设备的使用、公共秩序和环境卫生的维护等方面的规章制度；
（三）执行业主大会的决定和业主大会授权业主委员会作出的决定；
（四）按照国家有关规定交纳专项维修资金；
（五）按时交纳物业服务费用；
（六）法律、法规规定的其他义务。
第八条 物业管理区域内全体业主组成业主大会。
业主大会应当代表和维护物业管理区域内全体业主在物业管理活动中的合法权益。
第九条 一个物业管理区域成立一个业主大会。
物业管理区域的划分应当考虑物业的共用设施设备、建筑物规模、社区建设等因素。具体办法由省、自治区、直辖市制定。
第十条 同一个物业管理区域内的业主，应当在物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府的指导下成立业主大会，并选举产生业主委员会。但是，只有一个业主的，或者业主人数较少且经全体业主一致同意，决定不成立业主大会的，由业主共同履行业主大会、业主委员会职责。
第十一条 下列事项由业主共同决定：
（一）制定和修改业主大会议事规则；
（二）制定和修改管理规约；
（三）选举业主委员会或者更换业主委员会成员；
（四）选聘和解聘物业服务企业；
（五）筹集和使用专项维修资金；
（六）改建、重建建筑物及其附属设施；
（七）有关共有和共同管理权利的其他重大事项。
第十二条 业主大会会议可以采用集体讨论的形式，也可以采用书面征求意见的形式；但是，应当有物业管理区域内专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主参加。
业主可以委托代理人参加业主大会会议。
业主大会决定本条例第十一条第（五）项和第（六）项规定的事项，应当经专有部分占建筑物总面积2/3以上的业主且占总人数2/3以上的业主同意；决定本条例第十一条规定的其他事项，应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。
业主大会或者业主委员会的决定，对业主具有约束力。
业主大会或者业主委员会作出的决定侵害业主合法权益的，受侵害的业主可以请求人民法院予以撤销。
第十三条 业主大会会议分为定期会议和临时会议。
业主大会定期会议应当按照业主大会议事规则的规定召开。经20%以上的业主提议，业主委员会应当组织召开业主大会临时会议。
第十四条 召开业主大会会议，应当于会议召开15日以前通知全体业主。
住宅小区的业主大会会议，应当同时告知相关的居民委员会。
业主委员会应当做好业主大会会议记录。
第十五条 业主委员会执行业主大会的决定事项，履行下列职责：
（一）召集业主大会会议，报告物业管理的实施情况；
（二）代表业主与业主大会选聘的物业服务企业签订物业服务合同；
（三）及时了解业主、物业使用人的意见和建议，监督和协助物业服务企业履行物业服务合同；
（四）监督管理规约的实施；
（五）业主大会赋予的其他职责。
第十六条 业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。
业主委员会委员应当由热心公益事业、责任心强、具有一定组织能力的业主担任。
业主委员会主任、副主任在业主委员会成员中推选产生。
第十七条 管理规约应当对有关物业的使用、维护、管理，业主的共同利益，业主应当履行的义务，违反管理规约应当承担的责任等事项依法作出约定。
管理规约应当尊重社会公德，不得违反法律、法规或者损害社会公共利益。
管理规约对全体业主具有约束力。
第十八条 业主大会议事规则应当就业主大会的议事方式、表决程序、业主委员会的组成和成员任期等事项作出约定。
第十九条 业主大会、业主委员会应当依法履行职责，不得作出与物业管理无关的决定，不得从事与物业管理无关的活动。
业主大会、业主委员会作出的决定违反法律、法规的，物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府，应当责令限期改正或者撤销其决定，并通告全体业主。
第二十条 业主大会、业主委员会应当配合公安机关，与居民委员会相互协作，共同做好维护物业管理区域内的社会治安等相关工作。
在物业管理区域内，业主大会、业主委员会应当积极配合相关居民委员会依法履行自治管理职责，支持居民委员会开展工作，并接受其指导和监督。
住宅小区的业主大会、业主委员会作出的决定，应当告知相关的居民委员会，并认真听取居民委员会的建议。
第二十一条 在业主、业主大会选聘物业服务企业之前，建设单位选聘物业服务企业的，应当签订书面的前期物业服务合同。
第二十二条 建设单位应当在销售物业之前，制定临时管理规约，对有关物业的使用、维护、管理，业主的共同利益，业主应当履行的义务，违反临时管理规约应当承担的责任等事项依法作出约定。
建设单位制定的临时管理规约，不得侵害物业买受人的合法权益。
第二十三条 建设单位应当在物业销售前将临时管理规约向物业买受人明示，并予以说明。
物业买受人在与建设单位签订物业买卖合同时，应当对遵守临时管理规约予以书面承诺。
第二十四条 国家提倡建设单位按照房地产开发与物业管理相分离的原则，通过招投标的方式选聘物业服务企业。
住宅物业的建设单位，应当通过招投标的方式选聘物业服务企业；投标人少于3个或者住宅规模较小的，经物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门批准，可以采用协议方式选聘物业服务企业。
第二十五条 建设单位与物业买受人签订的买卖合同应当包含前期物业服务合同约定的内容。
第二十六条 前期物业服务合同可以约定期限；但是，期限未满、业主委员会与物业服务企业签订的物业服务合同生效的，前期物业服务合同终止。
第二十七条 业主依法享有的物业共用部位、共用设施设备的所有权或者使用权，建设单位不得擅自处分。
第二十八条 物业服务企业承接物业时，应当对物业共用部位、共用设施设备进行查验。
第二十九条 在办理物业承接验收手续时，建设单位应当向物业服务企业移交下列资料：
（一）竣工总平面图，单体建筑、结构、设备竣工图，配套设施、地下管网工程竣工图等竣工验收资料；
（二）设施设备的安装、使用和维护保养等技术资料；
（三）物业质量保修文件和物业使用说明文件；
（四）物业管理所必需的其他资料。
物业服务企业应当在前期物业服务合同终止时将上述资料移交给业主委员会。
第三十条 建设单位应当按照规定在物业管理区域内配置必要的物业管理用房。
第三十一条 建设单位应当按照国家规定的保修期限和保修范围，承担物业的保修责任。
第三十二条 从事物业管理活动的企业应当具有独立的法人资格。
国务院建设行政主管部门应当会同有关部门建立守信联合激励和失信联合惩戒机制，加强行业诚信管理。
第三十三条 一个物业管理区域由一个物业服务企业实施物业管理。
第三十四条 业主委员会应当与业主大会选聘的物业服务企业订立书面的物业服务合同。
物业服务合同应当对物业管理事项、服务质量、服务费用、双方的权利义务、专项维修资金的管理与使用、物业管理用房、合同期限、违约责任等内容进行约定。
第三十五条 物业服务企业应当按照物业服务合同的约定，提供相应的服务。
物业服务企业未能履行物业服务合同的约定，导致业主人身、财产安全受到损害的，应当依法承担相应的法律责任。
第三十六条 物业服务企业承接物业时，应当与业主委员会办理物业验收手续。
业主委员会应当向物业服务企业移交本条例第二十九条排名前列款规定的资料。
第三十七条 物业管理用房的所有权依法属于业主。未经业主大会同意，物业服务企业不得改变物业管理用房的用途。
第三十八条 物业服务合同终止时，物业服务企业应当将物业管理用房和本条例第二十九条排名前列款规定的资料交还给业主委员会。
物业服务合同终止时，业主大会选聘了新的物业服务企业的，物业服务企业之间应当做好交接工作。
第三十九条 物业服务企业可以将物业管理区域内的专项服务业务委托给专业性服务企业，但不得将该区域内的全部物业管理一并委托给他人。
第四十条 物业服务收费应当遵循合理、公开以及费用与服务水平相适应的原则，区别不同物业的性质和特点，由业主和物业服务企业按照国务院价格主管部门会同国务院建设行政主管部门制定的物业服务收费办法，在物业服务合同中约定。
第四十一条 业主应当根据物业服务合同的约定交纳物业服务费用。业主与物业使用人约定由物业使用人交纳物业服务费用的，从其约定，业主负连带交纳责任。
已竣工但尚未出售或者尚未交给物业买受人的物业，物业服务费用由建设单位交纳。
第四十二条 县级以上人民政府价格主管部门会同同级房地产行政主管部门，应当加强对物业服务收费的监督。
第四十三条 物业服务企业可以根据业主的委托提供物业服务合同约定以外的服务项目，服务报酬由双方约定。
第四十四条 物业管理区域内，供水、供电、供气、供热、通信、有线电视等单位应当向最终用户收取有关费用。
物业服务企业接受委托代收钱款费用的，不得向业主收取手续费等额外费用。
第四十五条 对物业管理区域内违反有关治安、环保、物业装饰装修和使用等方面法律、法规规定的行为，物业服务企业应当制止，并及时向有关行政管理部门报告。
有关行政管理部门在接到物业服务企业的报告后，应当依法对违法行为予以制止或者依法处理。
第四十六条 物业服务企业应当协助做好物业管理区域内的安全防范工作。发生安全事故时，物业服务企业在采取应急措施的同时，应当及时向有关行政管理部门报告，协助做好救助工作。
物业服务企业雇请保安人员的，应当遵守国家有关规定。保安人员在维护物业管理区域内的公共秩序时，应当履行职责，不得侵害公民的合法权益。
第四十七条 物业使用人在物业管理活动中的权利义务由业主和物业使用人约定，但不得违反法律、法规和管理规约的有关规定。
物业使用人违反本条例和管理规约的规定，有关业主应当承担连带责任。
第四十八条 县级以上地方人民政府房地产行政主管部门应当及时处理业主、业主委员会、物业使用人和物业服务企业在物业管理活动中的投诉。
第四十九条 物业管理区域内按照规划建设的公共建筑和共用设施，不得改变用途。
业主依法确需改变公共建筑和共用设施用途的，应当在依法办理有关手续后告知物业服务企业；物业服务企业确需改变公共建筑和共用设施用途的，应当提请业主大会讨论决定同意后，由业主依法办理有关手续。
第五十条 业主、物业服务企业不得擅自占用、挖掘物业管理区域内的道路、场地，损害业主的共同利益。
因维修物业或者公共利益，业主确需临时占用、挖掘道路、场地的，应当征得业主委员会和物业服务企业的同意；物业服务企业确需临时占用、挖掘道路、场地的，应当征得业主委员会的同意。
业主、物业服务企业应当将临时占用、挖掘的道路、场地，在约定期限内恢复原状。
第五十一条 供水、供电、供气、供热、通信、有线电视等单位，应当依法承担物业管理区域内相关管线和设施设备维修、养护的责任。
前款规定的单位因维修、养护等需要，临时占用、挖掘道路、场地的，应当及时恢复原状。
第五十二条 业主需要装饰装修房屋的，应当事先告知物业服务企业。
物业服务企业应当将房屋装饰装修中的禁止行为和注意事项告知业主。
第五十三条 住宅物业、住宅小区内的非住宅物业或者与单幢住宅楼结构相连的非住宅物业的业主，应当按照国家有关规定交纳专项维修资金。
专项维修资金属于业主所有，专项用于物业保修期满后物业共用部位、共用设施设备的维修和更新、改造，不得挪作他用。
专项维修资金收取、使用、管理的办法由国务院建设行政主管部门会同国务院财政部门制定。
第五十四条 利用物业共用部位、共用设施设备进行经营的，应当在征得相关业主、业主大会、物业服务企业的同意后，按照规定办理有关手续。业主所得收益应当主要用于补充专项维修资金，也可以按照业主大会的决定使用。
第五十五条 物业存在安全隐患，危及公共利益及他人合法权益时，责任人应当及时维修养护，有关业主应当给予配合。
责任人不履行维修养护义务的，经业主大会同意，可以由物业服务企业维修养护，费用由责任人承担。
第五十六条 违反本条例的规定，住宅物业的建设单位未通过招投标的方式选聘物业服务企业或者未经批准，擅自采用协议方式选聘物业服务企业的，县级以上地方人民政府房地产行政主管部门责令限期改正，给予警告，可以并处10万元以下的罚款。
第五十七条 违反本条例的规定，建设单位擅自处分属于业主的物业共用部位、共用设施设备的所有权或者使用权的，由县级以上地方人民政府房地产行政主管部门处5万元以上20万元以下的罚款；给业主造成损失的，依法承担赔偿责任。
第五十八条 违反本条例的规定，不移交有关资料的，由县级以上地方人民政府房地产行政主管部门责令限期改正；逾期仍不移交有关资料的，对建设单位、物业服务企业予以通报，处1万元以上10万元以下的罚款。
第五十九条 违反本条例的规定，物业服务企业将一个物业管理区域内的全部物业管理一并委托给他人的，由县级以上地方人民政府房地产行政主管部门责令限期改正，处委托合同价款30%以上50%以下的罚款。委托所得收益，用于物业管理区域内物业共用部位、共用设施设备的维修、养护，剩余部分按照业主大会的决定使用；给业主造成损失的，依法承担赔偿责任。
第六十条 违反本条例的规定，挪用专项维修资金的，由县级以上地方人民政府房地产行政主管部门追回挪用的专项维修资金，给予警告，没收违法所得，可以并处挪用数额2倍以下的罚款； [3] 构成犯罪的，依法追究直接负责的主管人员和其他直接责任人员的刑事责任。
第六十一条 违反本条例的规定，建设单位在物业管理区域内不按照规定配置必要的物业管理用房的，县级以上地方人民政府房地产行政主管部门责令限期改正，应给予警告，没收违法所得，并处10万元以上50万元以下的罚款。
第六十二条 违反本条例的规定，未经业主大会同意，物业服务企业擅自改变物业管理用房的用途的，应由县级以上地方人民政府房地产行政主管部门责令限期改正，给予警告，并处1万元以上10万元以下的罚款；有收益的，所得收益用于物业管理区域内物业共用部位、共用设施设备的维修、养护，剩余部分按照业主大会的决定使用。
第六十三条 违反本条例的规定，有下列行为之一的，由县级以上地方人民政府房地产行政主管部门责令限期改正，给予警告，并按照本条第二款的规定处以罚款；所得收益，用于物业管理区域内物业共用部位、共用设施设备的维修、养护，剩余部分按照业主大会的决定使用：
（一）擅自改变物业管理区域内按照规划建设的公共建筑和共用设施用途的；
（二）擅自占用、挖掘物业管理区域内道路、场地，损害业主共同利益的；
（三）擅自利用物业共用部位、共用设施设备进行经营的。
个人有前款规定行为之一的，处1000元以上1万元以下的罚款；单位有前款规定行为之一的，处5万元以上20万元以下的罚款。
第六十四条 违反物业服务合同约定，业主逾期不交纳物业服务费用的，业主委员会应当督促其限期交纳；逾期仍不交纳的，物业服务企业可以向人民法院起诉。
第六十五条 业主以业主大会或者业主委员会的名义，从事违反法律、法规的活动，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予治安管理处罚。
第六十六条 违反本条例的规定，国务院建设行政主管部门、县级以上地方人民政府房地产行政主管部门或者其他有关行政管理部门的工作人员利用职务上的便利，收受他人财物或者其他好处，不依法履行监督管理职责，或者发现违法行为不予查处，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。
第六十七条
本条例自2003年9月1日起施行。
