集体租赁住房不是“小产权房”

土地观察

2018-05-14 09:47:00

        今年,集体建设用地建租赁住房已经在北京、上海、沈阳、南京等多个试点城市陆续进入实施阶段。在一二线热点城市房价高企和房地产调控机制不断强化的背景下,这一政策如何落地以及对市场的后续影响等问题,引发了社会各界广泛关注。事实上,2011年开始京沪两地已先行一步,获批建设了一批集体建设用地建租赁住房项目,取得了一定的试点经验。笔者结合北京市的实践经验,梳理该市集体租赁住房试点在土地供应条件、项目主体、权益分配、项目审批管理、项目运营管理和不动产产权登记管理等方面政策要点。

以存量土地为主,选址主要考虑新市民需求

        按照2017年8月《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》(国土资发〔2017〕100号,以下简称《方案》)要求,相关项目用地应符合城乡规划、土地利用总体规划及村土地利用规划;以存量土地为主,不得占用耕地;应增加住房有效供给,以满足新市民合理住房需求为主,做到供需匹配。

       据此,笔者认为,用于租赁住房建设的集体建设用地首先应权属清晰,没有争议且尽量使用存量用地;针对农村原有存量建设用地地块面积小,较为分散的特点,在符合规划的前提下,可以适当通过增减挂钩、土地置换等途径调整集中;为了满足新市民住房需求,达到供需平衡,在项目选址方面应更多考虑职住平衡。

      北京的前期试点阶段,集体租赁住房项目主要分布在海淀和朝阳城乡交界地区,比如媒体广泛报道的海淀区唐家岭村。2017年以来北京已确定集体土地租赁住房项目39个,主要涉及朝阳、海淀、丰台、顺义、昌平、大兴等12个区。北京在集体土地租赁住房项目选址上,主要考虑“三城一区”(中关村科学城、怀柔科学城、未来科学城和北京亦庄经济技术开发区)和产业功能区的发展,在毗邻产业园区、交通枢纽和新城的区域安排。例如,唐家岭项目去中关村和上地两个IT产业聚集地通勤非常便捷;平房乡项目临近CBD中央商务区;北七家镇项目受众人群主要是未来科技城和中关村科技园区昌平园区的企业员工。

开发主体多样化,以合同管理平衡利益分配

       《方案》对项目主体没有特殊要求,规定村镇集体经济组织可以自行开发运营,也可以通过联营、入股等方式建设运营集体租赁住房;强调通过合同管理的模式,约定建设主体合作各方的权利义务,平衡利益分配。

       2014年《关于印发利用北京市集体土地建设租赁住房试点实施意见的通知》(京国土耕〔2014〕467号,以下简称“北京市467号文”)规定,农村集体经济组织是唯一的项目主体,集体租赁住房项目必须由其自主开发建设。

       2017年《关于进一步加强利用集体土地建设租赁住房有关工作的意见》(市规国土发〔2017〕376号,以下简称“北京市376号文”)则修改了原来的严格限制,项目主体可以采取多种形式:

        借鉴北京市大兴区作为农村集体经营性建设用地流转试点的实施经验,以镇级统筹为原则,以镇级集体经济组织作为项目建设主体;有条件的村集体经济组织也可以作为项目建设主体;农村集体经济组织可以土地使用权入股,和国有企业合作开发建设集体租赁住房,项目主体可以是集体经济组织,也可以是双方合作新设立的企业;在农村集体经营性建设用地流转试点区域内,集体土地可进入土地公开市场交易,土地竞得者作为项目主体。

       根据北京市376号文,建设资金的筹集方式主要有:集体经济组织自有资金;保障房运营机构、租房企业预付的租金;集体经济组织以租赁住房未来收益为抵押担保,向金融机构办理的贷款或其他融资支持;集体经济组织和国有企业联合开发的,国企的自有资金或者提供担保办理的贷款及其他形式融资。

       在权益分配方面,《方案》规定,要维护农民合法利益,根据项目具体运作模式,兼顾政府、农民和农民集体、其他参与租赁住房建设运营管理主体、租赁住房承租人等各方利益,通过合同约定各方权利义务。

        北京市467号文规定,集体租赁住房项目由村集体自己运营,收益归村集体经济组织;按照公租房政策出租和管理的,收益分配由村集体经济组织和住房保障机构协商约定;集体租赁住房及其附属设施归村集体所有,作为集体资产必须纳入台账,加强监管;租赁住房收益在村民内部分配,要严格按照民主决策的程序进行,账目要定期公开,接受村集体成员监督。

        2017年北京市376号文基本延续了上述思路,同时对住房租赁期限和租金水平做了规定:集体经济组织以土地使用权入股、联营的方式与国有企业联合开发建设的,集体经济组织在新成立的企业持股比例不得低于51%,且应有保底分红。

并联报批加快进度,全装修成品交房

       《方案》要求试点城市梳理项目报批(包括预审、立项、规划、占地、施工)规范性程序,建立快速审批通道;健全集体建设用地规划许可制度,推进统一规划、统筹布局、统一管理,统一相关建设标准;试点项目区域基础设施完备,医疗、教育等公共设施配套齐全,符合城镇住房规划设计有关规范。

       北京市376号文对试点项目审批、报批和建设标准等方面提出了详细的要求:

       试点审批。项目申报单位应当拟定包括项目名称、建设地点、用地面积和四至范围、土地利用现状及规划情况、项目申报主体、资金来源、运营模式及项目推进计划等内容的项目实施方案,方案经市规土委联合其他行政主管部门审查,认为符合试点要求的,报市政府批准实施。

       项目报批。试点审批通过后,项目申报单位向行政主管部门申请办理项目规划、预审、立项、用地、施工等批准手续。为了加快进度,其中项目规划、预审、立项等手续可并联开展,土地农转用批复、占地批复可与项目立项同步办理。

       用地标准。集体租赁住房用地按照城镇居住用地标准进行规划和管理。统筹考虑首都城乡发展和产业布局的前提下,确定集体租赁住房的建设类型、用地规模和空间布局,优先在产业比较完备、居住配套相对不足的区域布局并配置必要的教育、医疗等公共服务设施。

        住房建设标准。集体租赁住房的套型结构和面积标准,可结合具体情况,按照市场需求进行规划、设计和建设,实施全装修成品交房。项目规划设计方案经专家审批,建设施工等工程应当按照规定公开招标。

坚持“只租不售”性质,单次租期不超过10年

       对于项目的后期运营,《方案》和北京市的政策均强调集体租赁住房“只租不售”的性质,各个环节批复文件都应注明“该项目只能用于租赁,不得对外销售”。

按照北京市的政策,可以采取多种租赁模式:

       项目主体可以自行租赁,按照市场情况,与承租人自行确定出租年限、租金水平,鼓励签订长期租赁合同,但单次租期不得超过10年;除承租人另有要求外,单次租赁期限不低于3年。

       政府相关机构趸租集体土地租赁住房作为公租房房源,面向公租房备案家庭或者符合条件的人才配租,承租家庭依规享受公租房补贴和政府税费优惠。如:去年北京市首批入住的唐家岭项目927套房源,是海淀区住房保障事务中心整体趸租,再作为公租房出租。

       集体租赁住房也可委托给专业化运营企业,以提高租赁业务和物业管理的标准化、专业化水平。北京市部分国有房地产企业已经积极参与集体租赁住房项目的建设和运营。

以合同约定产权归属,不动产权证按项目整体核发

      《方案》没有对租赁住房产权登记作出明确要求,只规定按照利益分配的原则,由村集体和参与的企业通过合同约定租赁住房的产权归属。

       按照北京市376号文,租赁住房的集体建设用地使用权和房屋所有权归属于项目主体,以集体经济组织申报的项目,权利归集体经济组织;以集体经济组织和国有企业合作成立的新企业申报的,归新成立的的企业所有。不动产权利证书按项目整体核发,不予分割办理单元产权证书。在土地使用权部分应注明:仅用于租赁住房建设,未经批准,不得出让、转让,不得转租,不得改变土地用途,不得出售。在房屋所有权部分应注明:仅用于租赁住房运营管理,不得出售。

       必须特别强调的是,集体租赁住房和所谓的“小产权房”不是一回事。集体租赁住房用地符合各项规划,经依法批准建设,依法实施不动产登记。“小产权房”既涉及违法用地,又涉及违法建设和销售,不能进行不动产登记,产权不受法律保护。(作者单位:北京金诚同达律师事务所)

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