村委会的“村民自治”能随便动我的宅基地吗?

梁红丽

2018-08-09 13:07:28

导读:在征收实践中,以“旧村改造”“城中村改造”等名义启动的项目中,村委会通过“村民自治”的方式变相强制村民搬迁腾退宅基地上房屋的情形时有发生,村民的土地权利乃至房屋产权均可能遭遇严重的侵害。那么此时,村民究竟该如何维权呢?村委会真的有这么大的权力,可以不由分说就强行收回村民的住宅房屋吗?本文,在明律师将为大家解析这一略显复杂但却极为重要的法律问题……

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作者丨蔡云鹏 北京在明律师事务所

问题一:村委会究竟能管宅基地的哪些事儿?

《村民委员会组织法》是我国村民自治的法律依据。村民自治是指村民自我管理、自我教育、自我服务的治理行为,集中表现为由村民大会或者经过村民大会授权的村民代表会议讨论决定涉及村民利益的治理行为。关于村民会议的自治范围,《村民委员会组织法》第二十三条、第二十四条做出了明确规定。就村民自治与宅基地的关系而言,根据《村民委员会组织法》第二十四条第(六)项的规定,经村民会议讨论可以决定“宅基地的使用方案”。由此可知,村民自治与宅基地的关系,在《村民委员会组织法》中,其仅具有决定“宅基地的使用方案”的权限。

宅基地使用方案,是指村民委员会根据国家法律、法规和政策的规定,结合本村实际,为规范村民宅基地的使用管理,如村民申请用地建房应具备的条件、如何依法合理利用土地、如何严格执行村庄集镇规划等方面的行为,而制定出的对全村包括各村民小组的村民具有普遍约束力,并能反复适用的方案。据此可知,宅基地使用方案仅包括宅基地的取得以及利用,并不包括宅基地的征收与收回。也就是说,《村民委员会组织法》并未赋予村委会收回宅基地的自治权限。

问题二:什么样的宅基地村里都有权力管吗?

宅基地属于《土地管理法》范畴的法律概念,是指农村集体经济组织成员建造的用于生产生活居住使用的房屋以及庭院的集体建设用地。根据《土地管理法》第八条的规定,宅基地属于农民集体所有。而对于农民集体的范围,《土地管理法》第十条根据集体土地所有权主体的不同,将农民集体分为村农民集体、村民小组农民集体和乡(镇)农民集体。也就是说,因所有权主体的不同,对于属于村民小组以及乡(镇)农民集体所有的土地,村民委员会并不具有经营、管理的权限,村民会议也不能对其作出相关决议。

而就宅基地的取得而言,根据《村民委员会组织法》并结合《土地管理法》的规定,农村村民申请宅基地,在满足村民自治的宅基地使用条件后,需经乡(镇)人民政府审核,然后由县级人民政府批准。由于国家实行土地用途管制制度,宅基地的取得,需要获得县级人民政府的批准,其已经超出村民自治的范围。

问题三:《物权法》与宅基地使用权是何关系?

与宅基地相关的是宅基地使用权,其属于《物权法》的概念。物权是权利人法定的财产性权利,根据《物权法》第二条第三款的规定,物权是指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利,包括所有权、用益物权和担保物权。《物权法》第十三章,将宅基地使用权纳入用益物权的行列。根据《物权法》第一百五十二条的规定,宅基地使用权是指宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利,有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。而根据《物权法》第一百五十三条的规定,宅基地使用权的取得、行使和转让,适用土地管理法等法律和国家有关规定。也就是说,宅基地使用权虽属于《物权法》的范畴,但是其取得等却适用《土地管理法》以及其他法律的调整。因此,关于宅基地调整的相关规定,《土地管理法》相较于《物权法》优先适用。

问题四:宅基地的征收与收回

根据《宪法》第十三条的规定,国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。由此可知,对公民私有财产的征收或者征用,属于国家权力,而宅基地使用权作为《物权法》规定的用益物权,也在国家征收权限的范围之内。《土地管理法》同样规定了国家行使土地征收的权力。根据《土地管理法》第二条的规定,国家依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。就土地征收而言,包括国有土地上房屋的征收以及集体土地的征收,而集体土地的征收,除了涉及收回地上权利人的土地使用权外,更涉及土地性质的转变,即将土地的性质由集体土地变为国有土地。征收集体建设用地,自然包含对村民宅基地的征收。但是,《土地管理法》除规定国家的土地征收、征用权力之外,还设立了土地收回制度,即《土地管理法》第五十八条、第六十五条规定的情形。与宅基地相关,根据《土地管理法》第六十五条的规定,为乡(镇)村公共设施和公益事业建设,需要使用土地的,农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准,可以收回土地使用权。但是,收回农民集体所有的土地的,应当对土地使用权人给予适当补偿。

与土地征收不同,这里的集体土地收回制度并不转变土地的所有权性质,但却需要满足以下3个收回要件:

(一)乡(镇)村公共设施和公益事业建设需要使用集体土地;

(二)农村集体经济组织收回土地需要报经原批准用地的人民政府批准;

(三)对土地使用权人应当给予适当补偿。

由此可知,在满足以上三个条件的情况下,农村集体经济组织可以收回村民的宅基地使用权,这也是村民代表会议收回村民宅基地的法律基础。因村民申请宅基地由县级人民政府批准,故收回宅基地,至少需要获得县级人民政府的批准。村民虽然不是宅基地的所有权人,但却是宅基地的使用权人,收回村民的宅基地,在本质上属于对公民财产权的征收,其依法属于国家的法定权限。

问题五:宅基地的收回及其补偿标准

虽然《土地管理法》规定了集体土地收回制度,但并未规定“适当补偿”的标准,其只能参照《土地管理法》第四十七条规定的土地征收标准。但是,《土地管理法》规定的征地补偿标准,只是征收农用地的标准,其并未规定征收宅基地以及宅基地上房屋的补偿安置标准。根据《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》的规定,征地涉及拆迁农民住房的,必须先安置后拆迁,妥善解决好被征地农户的居住问题,切实做到被征地拆迁农民原有生活水平不降低,长远生计有保障。同时,根据《中共中央纪委办公厅、监察部办公厅关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》的规定,在《土地管理法》等法律法规作出修订之前,集体土地上房屋拆迁,要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行,即应当参照被征收房屋类似房地产的市场价格的标准,在依法评估后予以补偿安置。此外,各地方性法规、规章也对宅基地及其上房屋的拆迁补偿标准作出了细化规定,如《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》就确立了“区位补偿价+重置成新价”的补偿标准,与590号令的原则有许多相似之处。

问题六:村民自治在宅基地收回中的滥用

在我国,村民的自治其实是国家权力干预下的自治。就村民自治的“宅基地的使用方案”而言,也需要符合土地利用总体规划以及“一户一宅”等《土地管理法》的基本原则。而宅基地的收回,除了村民自治的范畴之外,更需要县级人民政府的批准,其本质上是国家行使土地收回权力。当然,这里的土地性质并不发生变化,如农村道路、农田水利用地,均可作为设施农用地办理用地手续,由市、县政府审批,报省级自然资源部门备案,不纳入农用地转用以及土地征收的范围。但是,现实生活中,很多应当被纳入征收范围的事项却被归入宅基地收回的范畴,如本属县级以上人民政府的职权而被纳入村民自治的范畴。根据《北京市旧城区改建房屋征收实施意见》的规定,城中村改造属于旧城区改建的范围,属于区县级人民政府应当依法行使征收权限的范畴。而城中村改造过程中,部分地区所流行的由村民自治进行宅基地腾退,构成实质上的“以腾退代征收”,则属于区县级人民政府滥用村民自治权限,不履行法定职权的表现。

问题七:遭遇宅基地非法收回时的救济途径

在明律师根据多年来代理此类案件的经验,提出以下4条路径供广大被征收人参考借鉴。具体的选用,还要就具体案情咨询专业律师后再做决断:

(一)请求乡镇人民政府依法履行查处职责

根据《村民委员会组织法》第二十七条第三款的规定,村民自治违反法律的强制性规定,由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。因收回宅基地超越村民自治范畴,属于县级以上人民政府的职权,在无县级以上人民政府批准的情况下,村民可以要求乡镇政府履行查处职责。在乡镇人民政府不履行查处职责或者答复其属于村民自治行为而不予理睬,村民可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

(二)依法对村民委员会提起诉讼

第一,依法提起民事诉讼。根据《村民委员会组织法》第三十六条的规定,村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的,受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销。村委会在具体执行宅基地收回过程中,因违法操作导致侵害村民合法权益的,如错误认定宅基地面积、限制补偿安置权人的权利等,村民可以依法提起对村委会的民事诉讼。

第二,依法提起行政诉讼。根据《最高人民法院关于适用<行政诉讼法>的解释》第二十四条第一款的规定,当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的,以村民委员会或者居民委员会为被告。

(三)依法对批准宅基地收回的县级以上人民政府提起诉讼

根据《最高人民法院关于适用<行政诉讼法>的解释》第二十四条第二款的规定,当事人对村民委员会、居民委员会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的,以委托的行政机关为被告。县级人民政府批准村委会收回宅基地,在无法律、法规等授权的情况下,视为批准收回宅基地的县级人民政府对村委会的委托,应该以授权机关为被告提起行政诉讼。

(四)要求县级以上自然资源部门履行查处职责

县级以上自然资源部门是违法用地的查处机关。村民自治收回宅基地,在无征地批复或者县级以上人民政府批准的情况下,村民可以申请县级以上自然资源部门查处村委会的违法用地行为。若自然资源部门不作为或将查处申请转交信访处理,则村民可以依法提起行政诉讼追究其不履行法定职责的法律责任。

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