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检察建议,是检察机关法律监督方式之一。通过发送检察建议,检察机关可以督促有关部门依法履职,为群众排忧解难。一段时间以来,很多检察机关不会用、用不好检察建议,导致法律监督的效果受到影响。怎样增强检察建议强制力?山东省人民检察院推进检察建议规范化工作试点,加强多方协作,让检察建议长出了“利齿”。
“请在收到建议书后两个月内作出处理,并将处理结果书面回复本院。”山东省宁阳县人民检察院的检察建议工作室内庄严肃穆,副检察长王永建公开宣告、送达检察建议书。今年4月19日,宁阳县国土局局长吕洪圣、副局长李兆新、执法大队办公室主任安学功来到县检察院检察建议工作室,参加检察建议书公开送达仪式。
检察官通过多媒体示证,对宁阳县国土局未依法履行行政职权,对非法占用农用地的行为人未做出责令改正和罚款的行政处罚,导致生态资源未能恢复,进行了论证。吕洪圣表示,“检察建议书负责地指出了我们工作中的管理漏洞,我们将举一反三,改进工作。”
规范文书制作、内部监督管理,通过公开送达增强权威性
“有人说检察机关在越位,是‘麻烦、问题’的制造者。”东营市人民检察院检察长王新建说,“以前检察建议会受到这样的误解。”
检察建议是检察机关履行法律监督职责的重要职能,针对特定的违法或可能发生违法的情况,发出专门法律文书,以期纠正和防患于未然。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定,人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的,人民检察院依法向人民法院提起诉讼。
山东省人民检察院法律政策研究室主任李政介绍,目前,涉及检察建议的法律法规只有原则性规定,缺乏具体细则,缺标准、缺制度、缺内部监督,大部分检察建议由各业务部门自行制发,格式随意,多是“一发了之”,落实跟踪较少。有时甚至出现不同部门因同一案件,向同一单位重复发送口径不一检察建议的情况。
以问题为导向,山东省人民检察院全面推进检察建议规范化工作,2017年10月,确定了青岛、东营两个市级院试点,淄博周村区、宁阳县、邹城市、费县、日照岚山区等5个县级院试点。
树立检察建议权威,内部规范是基础。山东各试点院对文书制作、场所仪式、效果评估和监督管理等进行全面规范。
检察建议由法律政策研究室全过程把关,对监管质量效果进行全方位评估,检察建议书在此审核和登记备案,防止重复发送；制发文书使用统一检徽、标识、编号、格式等；文书送达设置专门的检察建议工作室,公开宣告送达,检察官、被建议单位以及人大代表、政协委员、人民监督员等第三方人员全程参与。宁阳县人民检察院特约检察员、县政府法制办主任李悉文说,检察建议的公开送达不仅是一种仪式,更是一堂生动的法治教育课,检察院和被建议单位面对面,讲事实、论道理,更易被接受。
此外,东营市检察机关的检察建议数据全部录入系统,实现了信息共享、流程监控和动态管理。据介绍,试点以来,全省7个试点院的建议到期回复率100%,采纳率98.97%。
加强与人大、监委协作,增强执行力,织密监督网
因未执行检察建议,去年7月4日,日照市环保局岚山分局成了被告。
2016年初,岚山区人民检察院在履职时发现,碑廓镇刘某某等多家塑料颗粒加工户在未经许可、未办环保审批手续、未安装污染防治设施的情况下,擅自从事塑料颗粒生产经营活动,并产生有毒有害废气废水。随即,岚山区检察院依法向岚山环保分局发出检察建议,督促其查处环境污染行为。
一个月后,岚山环保分局虽书面回复称,刘某某等大部分加工户已经停止生产并拆除了部分设备。但经核查,刘某某等加工户仍在违法生产。于是,检察机关向岚山区人民法院提起了行政公益诉讼。
较高人民检察院研究室主任万春表示,检察建议的刚性在于有无实效。检察公益诉讼制度建立后,检察建议作为行政公益诉讼的前置程序,具有了一定的刚性。
李政说,山东各试点院强化刚性保障,加强与当地人大、监委协作,织密监督网。
今年3月,东营市人大常委会通过了《关于加强检察建议工作的决议》,将检察建议纳入地方立法机关视野；东营市监察委员会、东营市人民检察院联合出台相关文件,建立动态联动机制。
中国人民大学法学院教授汤维建说,检察机关在形成和制发检察建议的过程中,融入了人大监督和监委会监督元素,使检察建议发挥更强大的效力。
主动作为推动综合治理,解决群众关心的突出问题
针对群众反映强烈的“染色虾米”、消毒餐具“不消毒”等突出问题,向有关部门制发检察建议,护航舌尖安全；向计生、保险等部门发出督促履职建议,帮助10225户独生子女家庭要回被拖欠10年之久的“两全”保险费460余万元……试点以来,岚山区人民检察院通过检察建议,多次维护了群众利益。
“检察机关对涉及公共利益的公权力进行监督,目的是提高执法和司法水平。推进检察建议规范化建设,有利于法律监督实现双赢多赢共赢。”万春说。
今年5月,东营区人民检察院向区文广新局公开宣告送达了有关规范网吧经营的检察建议,指出了目前部分网吧存在接纳未成年人上网等问题。东营区文广新局局长赵宝杰说:“接到建议后,我们联合多方力量进行整治,形成了家长、学校、社会多方参与、合作共赢的良好局面。”
广饶县人民检察院检察官吴俊东说,监督是为了增强行政执法的刚性,而不是吹毛求疵。通过办理案件,得到了行政部门的配合。
中国人民大学教授陈卫东说,山东省检察院的做法在一定程度上为我国检察建议的完善提出了可供参考的范式。汤维建认为,下一步要着力将检察建议单一性生成模式改变为综合性生成模式,引进外力、外脑、外援,使检察建议在多方合力下发挥更有效的监督作用。
