来源：南方日报
业界翘首以待的广东“三旧”改造新政终于重磅出台了。近日，广东省人民政府颁布《关于深化改革加快推动“三旧”改造促进高质量发展的指导意见》（以下简称《指导意见》）。而省自然资源厅相关负责人亦排名前列时间对《指导意见》进行权威政策解读。据这份解读文件透露，这次由省府出台的旧改新政，主要聚焦当前各地反映的“三旧”改造入库门槛高、规划调整难、税费负担重、土地征拆难等重点难点堵点问题，坚持问题导向和系统思维，提出19条针对性的改革措施，可概括为“两创新三支持四强化”。
2009年以来，按照部省合作共建节约集约用地示范省的部署，我省在全国率先开展“三旧”改造工作，在盘活存量土地资源、保障经济社会发展方面发挥了积极作用，为国家建立城镇低效用地再开发制度提供了“广东经验”，但也存在推进机制不完善、政策体系不健全、未形成强大合力等问题，制约了“三旧”改造实施效率。
今年，广东省三旧改造协会成立政策与法律专委助力广东努力打造三旧改造“2.0”“3.0”版本。图片来源：省三旧改造协会
曾主持广州恩宁路旧城更新、南华西旧城更新等知名规划项目的中国城市规划学会学术工作委员会副秘书长、华南理工大学建筑学院副院长、博士生导师王世福向南方+记者表示，新政的出台将有利于广东“三旧”改造和城市更新继续向纵深推进。而省内某大型房企相关负责人亦表示，在业界最关心的规划调整难、审批难、税费高、征拆难等重要难点堵点方面，新政均有化解方案，希望各地加快政策落地取得实效。
解读：
新政可理解为“两创新三支持四强化”
当前，我省正处于大力推进粤港澳大湾区建设、促进经济高质量发展的关键阶段，对土地资源保障的效率、结构和质量都提出了新的更高要求。在新增建设用地资源持续缩减的形势下，必须深化全面推动土地供给侧结构性改革，推动“三旧”改造取得突破性进展，提高存量建设用地利用效率，优化土地利用结构，促进产业转型升级，提升城市建设水平，使城市更加宜业宜居宜游，让人民群众有更多幸福感和获得感。
下面就让南方+记者为你简要盘点一下什么叫“两创新三支持四强化”。
◎“两创新”：即创新规划管理制度和审查报批机制
◆创新规划管理制度方面，新政提出，一是与现行规划制度充分衔接，允许编制“三旧”改造单元规划作为项目实施依据，推动解决修改控制性详细规划程序复杂、耗时长的问题。二是优化建设用地规模调节机制，适当放宽规划修改门槛，推动解决部分用地因不符合规划而无法实施改造的问题。
◆创新审查报批机制方面，新政指出，一是优化标图建库审查要求，适当降低改造地块入库要求，加大对教育、医疗、养老、体育等公益性项目的支持力度，扩大“三旧”改造政策受惠面。二是简化用地报批手续，优化微改造项目涉及规划、用地、建设、消防、商事登记等行政审批手续办理流程，提高审批效率。三是推行区域评估制度，进一步缩减单个改造项目办理压覆重要矿产资源、节能、环境影响、地质灾害危险性、地震安全性等相关评估所需时间。
◎“三支持”：即支持整体连片改造、降低用地成本、优化利益分配
◆在支持整体连片改造方面，新政提出，一是允许通过政府补助、异地安置、容积率异地补偿等方式进行区域平衡，推动解决旧城镇、旧村庄改造项目拆迁成本高、利益难平衡的问题。二是允许通过搭配改造、混合改造、置换改造等多种方式，实现地块规则化和地块合并，促进改造成本与收益平衡。三是要求合理安排一定比例用地，用于基础设施、市政设施、公益事业等公共设施建设，并加强历史文化保护，实现经济、社会、文化及生态等综合效益。
与广州市民相伴了10年的红专厂（原鹰金钱罐头厂）今年7月正式启动改造拆造。符超军摄
◆ 在支持降低用地成本方面，新政提出，一是鉴于在一些改造项目中改造主体承担了原来应由政府承担的补偿安置、土地平整等工作，改造后还向政府无偿移交公益性用地或物业，按照从实际出发、实事求是的原则，允许在改造主体缴纳的地价款中扣除前期投入成本和公益贡献。二是在保障政府收益不受损的前提下，允许以建筑物分成或收取公益性用地等方式替代收缴土地价款，丰富地价实现形式，减少利益分配争议，调动市场主体的积极性。三是对创新创业载体根据土地权利受限情况实行差别化地价，降低其用地成本，支持科技创新和实体经济发展。
◆在支持优化利益分配方面，新政提出，一是加大财政奖补力度。在市县政府实行财政奖补的基础上，省统筹整合使用相关财政资金，实行土地增值税补助政策，切实加大对市县的支持力度，推动解决“工改工”项目及公益性改造项目收益率低甚至没有收益的问题。二是降低改造项目税收负担。对经政府确认由市场主体承担拆迁工作的单一主体归宗改造项目，定性为政府征收（收回）房产、土地并出让行为，可享受同等税收待遇，进一步平衡“三旧”用地与新增用地的使用成本，吸引更多市场主体参与。
◎“四强化”：即强化倒逼促改措施、行政司法保障、项目实施监督、协同推进合力
◆在强化倒逼促改措施方面，新政提出，借鉴浙江、上海等地经验，要求各地对项目用地效率进行分等定级，实行差别化的资源要素配置，提高低效用地项目的运营成本，倒逼他们实施改造或退还土地。
◆在强化行政司法保障方面，新政提出，对“三旧”改造涉及土地征拆搬迁矛盾纠纷进行区分处理，其中，符合《土地管理法》及其实施条例、《国有土地上房屋征收与补偿条例》调整范围的，仍按照上述规定处理；法律法规没有规定的，可积极探索政府裁决，对政府裁决不服的，可依法申请行政复议或提起行政诉讼。利用行政和司法强制力，妥善解决土地征拆“三旧”改造搬迁矛盾纠纷，加快项目实施，保障原权利人合法利益。
◆在强化项目实施监管方面，新政提出，一是实行项目协议监管和多部门联合监管机制，加强企业信用管理等措施，督促改造主体履行义务，依规依约实施改造。二是发挥政府补位作用，允许符合条件的市场主体主导项目转为政府主导项目，结合政府和市场两方面优势，提高项目推进效率，有效避免项目烂尾。三是实行改造信息全流程公开，稳定改造主体的预期，并引入社会监督力量，促进“三旧”改造工作规范实施。
◆在强化协同推进合力方面，新政提出，一是强化地方政府的主体责任，主要负责人亲自抓，建立完善由政府牵头的“三旧”改造工作协调机制和容错纠错机制。对涉及违法违规行为的“三旧”用地，加强多部门联合执法，倒逼土地占用人实施改造。二是强化协同推进合力。明确各相关部门职责分工，要求各司其职、各尽所能负其责，合力推进“三旧”改造工作。允许各地结合本地机构设置情况确定“三旧”改造各项工作的承担单位。
焦点：
规划、审批、征拆等难点堵点有望破解
今年，以旧改为抓手的城市更新工作在广东已进入发展快车道。
据省自然资源厅此前披露，仅今年上半年，我省便新增“三旧”改造面积3.36万亩，完成改造2.07万亩，年度改造任务完成进度分别为44.8%、41.4%；拉动固定资产投资409.36亿元，节地率为41.05%。而截至今年3月，全省已实施“三旧”改造面积71万亩，完成改造41万亩，吸引资金投入1.4万亿元，节约土地18.31万亩。
8月11日早晨，广州海珠区沥滘村旧村改造复建安置房开工启动会在原长江百货交易中心地块举行，这座广州较大城中村的旧改正式进入动工阶段。 葛政涵摄
事实上，针对影响和制约广东旧改工作的难点堵点问题，广东早前已表示要加强政策创新和政策供给，制定试试针对性强的政策措施，创新规划管理和审查报批机制，强化项目监管和协同推进，推动“三旧”改造工作取得突破。
新政正式出台后，南方+记者发现，针对业界最为关注的规划调整难问题，《指导意见》已经明确提出，“三旧”改造涉及控制性详细规划未覆盖的区域，可由规划主管部门组织编制“三旧”改造单元规划，参照控制性详细规划审批程序批准后，作为控制性详细规划实施。“三旧”改造涉及控制性详细规划调整的，可参照控制性详细规划修改程序批准“三旧”改造单元规划，覆盖原控制性详细规划。确需实施“三旧”改造，但因不符合土地利用总体规划而无法纳入“三旧”改造标图建库范围的，可按程序和权限修改土地利用总体规划，落实建设用地规模后纳入标图建库范围。涉及城市总体规划限建区的，可按程序一并调整。各级国土空间规划编制完成后，各地可按照国土空间规划管理要求进行衔接或调整。
而针对企业普遍反映的审批门槛太高的问题，《指导意见》提出了优化标图建库审查要求、 简化“三旧”用地报批手续、优化微改造项目行政审批手续和推行区域评估制度等一揽子解决方案。其中，在简化“三旧”用地报批手续方面，《指导意见》就明确，实地在2009年12月31日前已建设使用且已按第3点规定纳入标图建库范围的，遵循实事求是的原则，落实建设用地规模后可按建设用地办理“三旧”用地手续。涉及完善集体建设用地手续并转为国有建设用地的“三旧”改造项目，可将项目改造方案以及完善集体建设用地手续材料、转为国有建设用地材料一并报地级以上市人民政府审批。
针对土地征拆难等当前阻碍旧改的“拦路虎”问题，《指导意见》亦有详解方案，提出了实行土地增值税补助政策、加大对“工改工”及公益性项目奖补力度、降低改造项目税收负担等一系列支持优化利益分配的新政策。譬如，在土地增值税补助政策方面，新政提出，自2019年度起，各地级以上市“三旧”改造项目所产生的土地增值税收入（全口径）较上一年度增长超过8%的部分，由省按30%的比例核定补助该市。对于人为调节“三旧”改造项目土地增值税收入进度的市，不予安排对应年度补助。具体由各地级以上市政府提出资金补助申请报省财政厅，省财政厅会同省自然资源厅、省税务局审核后，办理资金拨付。在 加大对“工改工”及公益性项目奖补力度方面，要求各地应落实资金保障，统筹运用“三旧”改造土地出让、税收等资金，对村级工业园改造、“工改工”项目和增加绿地、体育公园、历史文物保护等公益性改造项目实施奖补。省级统筹整合使用相关财政资金，支持市县开展“三旧”改造工作，具体操作办法由省财政厅会同省工业和信息化厅、自然资源厅、住房城乡建设厅制定。此外，在 降低改造项目税收负担方面，新政提出，经项目所在地县级以上人民政府确认，同一项目原多个权利主体通过权益转移形成单一主体承担拆迁改造工作的，属于政府征收（收回）房产、土地并出让的行为，按相关税收政策办理。具体税收指引由省税务局会同省财政厅、自然资源厅制定。
值得一提的是，在行政司法保障和项目监督方面，新政还提出实行政府裁决和司法裁判。对由市场主体实施且“三旧”改造方案已经批准的拆除重建类改造项目，特别是原有建筑物存在不符合安全生产、城乡规划、生态环保、建筑结构安全、消防安全要求或妨害公共卫生、社会治安、公共安全、公共交通等情况，原权利主体对搬迁补偿安置协议不能达成一致意见，只要符合相关四类情形的，取得“三分之二”的权利主体同意，原权利主体均可向项目所在地县级以上人民政府申请裁决搬迁补偿安置协议的合理性，并要求限期搬迁。对于市场主导的拆除重建类改造项目，市场主体已征得第16点规定比例的原权利主体同意，但项目仍难以推进，在政府规定的期限内无法与所有原权利主体达成搬迁补偿协议的，该市场主体可申请将项目转为由政府主导的方式推进。
专家：
李宇嘉博士：较大亮点在行政司法保障方面提出“三分之二”原则
广东省住房政策研究中心首席研究员李宇嘉博士则认为，新政较大的亮点在强化行政司法保障方面，对由市场主体实施且“三旧”改造方案已经批准的拆除重建类改造项目，特别是原有建筑物存在不符合安全生产、城乡规划、生态环保、建筑结构安全、消防安全要求或妨害公共卫生、社会治安、公共安全、公共交通等情况，原权利主体对搬迁补偿安置协议不能达成一致意见，按照“三分之二”原则来处理，即符合规定并征得“三分之二”权利主体同意的，可申请政府裁决搬迁补偿安置协议的合理性，并要求限期搬迁。根据新政，政府还可以发挥补位作用，即上述项目在走完规定和法定流程仍然难以推进的，在政府规定的期限内无法与所有原权利主体达成搬迁补偿协议的，该市场主体可申请将项目转为由政府主导的方式推进。这里传达出一个重要信号，即过去那种权利主体通过漫天要价来获得非合理的巨额补偿，而最后转嫁到开发商头上通过房价上涨来买单的模式，将会成为过去。此外，以前的拆迁补偿与市场对房价上涨预期有很大关系，房价上涨快，项目竞争就很激烈，开发商介入后给的配比和补偿也就很高。新政出台后，这种情况也会发生变化，改由市场评估价来形成合理的补偿。这将有利于制约拆迁成本过快上升从而导致整个社会成本的飙升。因为拆迁成本最后还是要转嫁到房价来的。新政出台的一系列新机制，通过优化利益分配，对促进市场打破目前一些项目的僵局会有明显作用，同时降低了项目的参与成本，也有利于鼓励更多的社会资本进入参与城市更新。
