全面深化改革,要重点啃硬骨头,农村土地制度改革无疑是“最难啃的硬骨头”之一。
现阶段深化农村土地制度改革,中央明确提出,要走出一条中国特色农业现代化道路,要更多考虑推进农业现代化,既要解决好农业问题,也要解决好农民问题。“三权分置”就是当前的制度创新。具体来说,也就是在坚持农村土地集体所有的前提下,促使承包权和经营权分离,形成所有权、承包权、经营权三权分置和经营权流转的格局。
日前,在农业部农村经济研究中心举办的“2017中国农村发展高层论坛”上,农业部农村经济体制与经营管理司司长张红宇称,从“两权分离”到“三权分置”,中国正在践行和构建具有鲜明中国特色的农村土地制度,而这种土地制度安排也凸显出越来越明显的制度绩效。这完全可以成为全球范围内,特别是人多地少的东亚国家和地区土地制度创新的范例。
“三权分置”的制度设计
人民公社时期,农村土地的所有权和经营权两权合一高度集中,等到了家庭联产承包责任制的时候,出现了集体所有、家庭承包经营的“两权分离”,再后来,承包经营权分为承包权、经营权,农地制度呈现所有权、承包权、经营权的“三权分置”。概括来说,改革开放以来,中国农地制度的变迁可以概括为“公有公营、公有私营、公有共营”。
张红宇称,这样的变迁呈现出与时俱进的渐进性。
在他看来,这样的制度变化,也有很大的灵活性。享有承包经营权的农户,在土地不流转的时候,农户的承包经营权享有占有、使用、收益以及由此派生的抵押担保、退出等处分权。而在流转以后,承包权派生出租、转包、互换、入股等多种方式让第三方分享其经营权。在承包经营的权益获得与内生权利分解上,农户有足够的灵活性。
此外,“三权分置”的制度设计也为工商资本进入农业提供了有力支撑。因为经营权在严格限制工商资本租赁农地的不规范行为基础上对其开放。当然,近些年来,多元新型农业经营主体的大量出现,既是“三权分置”制度设计的现实基础,亦是改革实践的基本成效。由此也有效地填补了农村劳动力转移进城腾出的农业就业空间,解决了“谁来种地”、“地怎么种好”的难题。
张红宇称,没有中国土地制度的演变也就没有新型经营主体的壮大。
中国农地的小块分散经营源于家庭承包经营的制度安排。由于人民公社时期,集体所有集体经营的大锅饭,导致农业生产效率低下。而新的制度安排,既要通过变革旧的制度,采取家庭承包经营的方式,激发农民的生产积极性,又要兼顾当时农业生产条件差,土地资源质量参差不齐的客观现实,于是以家庭为单位,按人平均分配,远近、肥瘦搭配土地资源的做法是相对公平的原则。
这三十多年来,一方面在工业化、城镇化深度推进的背景下,农村劳动力大量转移进城,常年外出流动的农民工目前已达2.81亿,“谁来种地”问题日益显现。另一方面,随着农业生产条件改善,土地资源质量普遍提升,改善按户平均分配土地零碎分散状况,实现由分散到集中的条件逐渐成熟。张红宇认为,如何提升农业劳动生产率、土地产出率以及资源配置效率就成为当前迫切需要解决的问题,而土地制度“三权分置”的制度设计就是满足从公平到效率的需求,这实际上就是最重要的制度绩效。
值得关注的是,在经济全球化的今天,中国加入WTO这十多年来,中国农业无时无刻不在面临来自世界各国的竞争。而在全球的背景下,无论是土地市场交易,还是入股、租赁等方式,农场开始越来越呈现规模化的经营趋势,以期提高农业竞争力。张红宇举例称,美欧的家庭农场,自由土地当然是要素之一,但是租赁别人的土地,形成规模化生产亦成为越来越普遍的现象,这是提升自身竞争力的前提之一。
以中国实践为例,土地承包权主体同经营权主体分离现象越来越普遍,农业经营规模化程度明显提高。截至2016年6月,中国2.3亿农户中,流转土地农户超过了7000万,比例超过30%,东部沿海发达省份超过50%。全国承包耕地流转面积达到4.6亿亩,超过承包耕地总面积的1/3,在一些东部沿海地区,流转比例已经超过1/2。全国经营耕地面积在50亩以上的规模经营农户超过350万户,经营耕地面积超过3.5亿多亩。
农村土地制度演变的制度绩效
在任何国家、任何时期,从制度绩效的角度来分析,土地制度不论如何演变都只是手段,其根本目的在于促进农业农村生产力的发展。
中国农业要缓解大而不强的问题。2016年,中国农产品(9.060, 0.00, 0.00%)贸易逆差385.8亿美元。不过,贸易逆差同比减少16.5%。之所以逆差会缩减,在于粮棉油糖等大宗农产品进口减少。比如玉米及其替代品进口同比减少45.8%,棉花进口同比减少29.5%,食糖进口306.2万吨,同比减36.8%。
值得关注的是,传统优势农产品出口形势向好。蔬菜出口同比增11.0%,贸易顺差141.9亿美元,同比增长11.5%。水果出口同比增长3.6%,贸易顺差13.3亿美元,同比增长30.5%。水产品出口同比增2.0%,贸易顺差113.6亿美元,同比增长0.1%。
因此,蔬菜、水果、水产品成为带动中国现代农业短期的突破口。张红宇称,这是中国现代农业的比较优势,要发展这些比较优势,离不开土地制度方面的相应保障。“三权分置”的制度设计通过土地经营权的流转,使土地向能种地、爱种地的新型经营主体集中,然后通过规模经营产生规模效应,通过结构调整产生比较优势,通过资源集中实现绿色发展,有助于帮助中国农业实现由弱势变为强势。
他认为,从“两权分离”到“三权分置”,中国正在践行和构建具有鲜明中国特色的农村土地制度,而这种土地制度安排也凸显出越来越明显的制度绩效,完全可以成为全球范围内,特别是人多地少的东亚国家和地区土地制度创新的范例。
值得关注的是,随着现代农业科技应用,农业生产条件改善,提升农业竞争力,扩张土地经营规模成为各国农业的共同取向。无论是资源禀赋丰富的美欧国家,抑或是资源禀赋相对稀缺的东亚国家和地区,在各自土地所有制不变的前提下,出现越来越多的租地农场,通过租佃获得的经营权可以转让、抵押、再出租,产权关系由“重所有”向“重使用”转变。这有助于提高农地的配置效率和规模效率,也是提升农业竞争力的必然选择。
张红宇表示,多元经营主体在中国正在出现、发展、壮大,经营权在新形势下如何让步给最有能力种地的第三方经营,中国有着丰富的实践模式,既有通过将经营权完全流转给第三方的出租、转包、入股等方式,形成土地规模经营模式;也有将经营权让渡于第三方共同分享,生产环节全部或部分委托生产性服务组织,形成的托管或半托管服务规模经营模式。其实,无论哪种方式,都表现出降低单位生产成本、有利于科技成果应用、规避农业风险、促进生产发展、提高效益、促进竞争力提升的制度绩效。
在顶层设计方面,他认为,中国要想走出一条有中国特色并在全球范围内成为制度创新范例,就需要在理念、制度、政策三个层面强化顶层设计。既要有原则底线,也要有制度设计,不仅要考虑改革的总体目标,同时要规划具体的实施路径。
这一制度设计的基本思路,在他看来,需要始终坚持农村土地集体所有,在此前提下,认真研究如何巩固和完善农村土地公有制基础,农民集体和承包农户在承包土地上、承包农户和经营主体在土地流转中的权利边界,以及在工业化、城镇化背景下,承包农户如何退出承包地等重大问题。
张红宇表示,以合理地租为例,在东亚国家,地租会占每亩地全年毛收入的三分之一,而这一比重远高于美国。地租过高对转入土地的大户来讲,就是一种不合理的支出,会削弱其竞争力;要是地租过低,原承包户就没有流转土地的意愿,宁愿撂荒也不愿意转租,这实际是对土地资源优化配置的一种损害。
总之,土地制度演变,需要尊重社会发展的客观规律,要考虑到中国工业化、城镇化大发展的背景,更要考虑到中国在经济社会发展中,东中西部发展程度不一样,要尊重农民的意愿,根据不同区域经济社会发展的程度,劳动力转移的情况和生态条件改善等多重因素,积极探索经营权流转的多种形式。
张红宇表示,在推进农地制度改革的实践中,探索无止境,要保持足够的历史耐心。
