文/尚维 俞骏
尚维/清华大学建筑学院博士
俞骏/中国中元国际工程有限公司建筑师
摘要：在出台“限购、限贷、限离”政策之后，北京于2017年8月出台《北京市共有产权住房管理暂行办法》。无论是专家还是普通民众都对新兴的共有产权住房寄予了厚望。本文从分析北京共有产权住房制度出台的背景入手，在归纳总结共有产权住房的含义、发展脉络的基础上，对共有产权住房制度的主要特点进行剖析，也提出其在监管、产权比例和适用法律等三方面潜在的问题和相应的预防措施与应对机制。
关键词：共有产权、住房保障、潜在问题、预防机制
Abstract: After the policy of “purchase restriction, loan restriction and divorce restriction”, Beijing introduced “The Interim Management Scheme Of Beijing Joint Ownership Housing” in August 2017. Both experts and ordinary people had high expectations for the emerging joint ownership housing. Based on analyzing the background of Beijing joint ownership housing scheme, and summarizing the meaning and development of joint ownership housing, this article dissected the main features of the scheme, and also put forward potential problems of supervision, property right proportion and appropriate laws, as well as corresponding preventive measures and coping mechanisms.
Keywords: joint ownership, housing guarantee, potential problems, preventive measures
近几年来，无论是国内外主流媒体的报道，还是人们街头巷尾的闲谈，北京的房价始终是绕不开的话题。日益高企的房价占据了新闻的主要版面，也一次又一次地刺激着社会的痛点（图1）。2017年年初，在中央再一次重申“房子是用来住的，不是用来炒的”基本方针之后，以“317”政策为首的诸多政策迅速落地。在“限购、限贷、限离”等一系列以“堵”为主要特点的政策出台之后，调控的另一只靴子——以“疏导”为特点的方案—终于落地：共有产权住房制度。
1 2006-2016年北京市纯商品住宅价格走势（图片来源：作者整理绘制）
2017年8月，北京市住房城乡建设委会同市发展改革委、市财政局、市规划国土委联合起草了《北京市共有产权住房管理暂行办法》（以下简称《办法》）正式向社会公开征求意见。9月30日，《办法》正式实施，排名前列共有产权住房项目—朝阳锦都家园也于同日公开摇号。业内专家和普通民众普遍对共有产权住房政策在抑制房价过快增长、调控房地产行业过热等方面的作用寄予了厚望，1998年房改办法的主要执笔者之一顾云昌先生认为，这是1998年房改后的又一次重大创新，具有“促进保障房分配更加公平、合理，充分发挥改善民生和房地产市场调控双重作用”1。
01
共有产权住房制度释义
事实上，这种个人与政府“合伙”购房的共有产权住房制度并非北京首创。早在2007年，江苏淮安成为我国排名前列推出共有产权住房试点的城市。2014年4月，北京、上海、深圳、成都、黄石、淮安6个城市明确被列为全国共有产权住房试点城市（图2）。在国外，也存在类似的共有产权住房制度，比如英国的共同拥有住房和共享权益住房，美国的社区土地信托住房和有限权益合作住房，以及澳大利亚的共有住房，其中英国的共有产权住房制度已经实施30余年，政策成熟，效果显著2。
2 共有产权住房制度发展时间线（图片来源：作者整理绘制）
《办法》对“共有产权住房”进行了明确释义：政府提供政策支持，由建设单位开发建设，销售价格低于同地段、同品质商品住房价格水平，并限定使用和处分权利，实行政府与购房人按份共有产权的政策性商品住房3。其较为显著的特征是，购房人与政府或代持机构共同拥有房屋产权，而房屋的使用权则单独归属于购房人（图3）。
3 北京市共有产权住房特征图示（来源：作者整理绘制）
业界对共有产权住房的性质尚存不同看法。笔者认为，共有产权住房是具有一部分市场属性的保障性住房，其根本是在于保障性住房的属性。《办法》规定，新入市的项目，以及目前尚未摇号的自住房项目将适用于新的《办法》，从这个意义上来说，共有产权住房制度是对原来自住型住房制度的迭代（表1）。目前，北京现行的保障房制度可分为两种，一种是公租房等只租不售的保障性住房，另一种是新实行的共有产权住房，而共有产权住房是既可销售也可出租的保障性住房4。因此，此次共有产权住房制度的确立作为供给侧结构性改革，对保障性住房的租赁和销售两个方面都大有裨益：一方面发展公租房，同时共有产权住房也可出租，即通过租赁市场来完善住房供应体系，有助于改变过去销售市场一家独大，而租赁市场日益萎缩的局面；另一方面，就是为了深化住房供给侧结构性改革，进一步发展和完善住房供应体系。共有产权住房制度落地后，我国的保障房体系就会更加规范，产权性质就会更为清晰，保障房资源的分配也会更加合理公平。
02
共有产权住房制度主要特点
围绕着让房子回归居住属性，北京市推出的共有产权住房制度是一种新型的保障方式，将政府保障和市场机制有效对接，突破了以往保障性住房不景气、不可控、不可靠的局面。相比于传统保障性住房，共有产权住房有以下四个方面的特点：
1
满足住房需求，维护社会公平稳定
保障性住房制度的根本出发点和落脚点在于实现“居者有其屋”的社会理想。而共有产权住房制度正是通过降低房屋售价、扩大适用群体两个主要措施，来满足住房需求，体现社会公平。
在降低房屋售价方面，共有产权住房制度规定，购房者个人与政府或代持机构按一定比例共同享有房屋产权，售价也将按比例折扣，这种“直接打折”的方式大大降低了房屋的价格，接近或者达到了多数人的承受水平。再者，共有产权住房制度作为供给侧结构性改革措施，其项目的上市或将平抑商品房价格的过快增长，因此，它的实施也将对那些商品房的购房者带来益处。
在扩大适用群体方面。首先，《办法》将那些收入水平不符合廉租房的租赁条件，但又由于工作年限短、资金积累少、现阶段支付能力未达到购买商品房能力的“夹心层”群体，纳入到保障范围之内，使他们有可能拥有自己的住房，从而实现稳定居住的梦想（图4）。在如今和平与发展的社会大背景下，加之中国国人对于平安、稳定生活追求的传统观念，拥有一套自己的住房往往意味着强烈的归属感和幸福感。共有产权住房制度使得更多的中低收入者能买得起住房，平衡与高收入群体的住房需求，体现出社会的公平性。
4 共有产权住房主要面向“夹心层”群众（来源：作者整理绘制）
其次，《办法》为“新北京人”在北京定居开辟了一条“绿色通道”。《办法》规定：“满足在本区工作的非本市户籍家庭住房需求的房源应不少于30%”，这一点可以说是此次办法的较大创新点。将非本市户籍人群住房需求统筹考虑，一方面有利于实现社会公平，让非户籍人口和户籍人口享有同等权利；另一方面也有利于北京吸引并留住人才。北京现阶段正在通过副中心和雄安新区的建设疏解非首都功能和人口，但这并不意味着城市的发展不需要新的人才的加入，尤其是一些希望来北京工作的精英，更不应该由于住房问题受阻。
较后，虽然共有产权住房是保障性住房的一种形式，但它具有一定的商品房特性：不仅价格随行就市，产权比例也可调整。因此，共有产权住房项目在一定程度上可覆盖社会不同收入的阶层，这种混居模式可以帮助低收入群体融入社会，也可避免社会贫富分化的加剧，实现社会的公平与稳定。
2
政策具有弹性，进退机制操作性强
“弹性折扣”是共有产权住房制度的又一大特点，其弹性主要体现在购买价格和退出机制上。
购买共有产权住房时，《办法》提出，购房人产权份额，参照项目销售均价占同地段、同品质普通商品住房价格的比例确定。有专家指出：具体的份额比例应该根据不同地块、不同项目来具体确定，应该是有弹性的5。倘若地块区位佳，房屋总价较高，政府出资比例可以高一些，所占有的份额多一些，以减轻购房者的经济压力；倘若地块区位偏，房屋总价较低，个人可以多出资，以占有更高比例的产权份额。
在产权份额的买卖问题上，北京市的政策也具备灵活性。在取得房产所有权满５年后，保障对象可以按照市场价格购买政府所占的份额，从而获得商品住房产权。也可以按照市场价格转让所购房屋产权份额：在同等价格条件下，政府机构可优先购买；若政府机构放弃购买，产权份额也可以让渡给其他群体，但他们也必须是符合共有产权住房购买条件的群体，确保了共有产权住房在保障房体系内循环使用。
3
保障制度透明，防止以政策之名逐利
旧有的保障性住房政策，其无论是在房屋购买还是在房屋退出阶段，都存在着许多权力寻租的空间，许多人借此渔利。在传统模式下，由于政府让渡了土地出让收益，或者投入财政资金进行补贴，保障房的价格明显低于周边商品房。有部分不符合条件的购房者利用审查机制不健全而获得房屋，这使得保障性住房没有很好地发挥保障功能。而在退出阶段，以目前北京市经济适用房制度实行来看，没有形成完善的退出机制，许多人收入已经不满足经济适用房条件，但仍然占有房屋，大大削弱了保障性住房应有的功能。再次，政府为了防止购房者从中谋利，制定了很多诸如不能出租，5年内不得转让等硬性规定，但在实际操作中难以管理，保障效果有些不尽人意。
相比较而言，共有产权住房制度的保障形式相对公开透明。保障金额即是政府机构所占有的产权，不仅直观，而且有利于政府进行调控和管制，防止出现共有产权住房制度被个人以政策之名图利。五年买卖制度以及出租收益按比例分配制度，大幅度减低了投机的动力和可能，使保障住房制度让真正需要保障的人群受益。
4
政府分享收益，确保投入可持续性
政府分享土地升值带来的收益，同样也是共有产权住房制度的一大亮点。近年来，北京的房价飞速上涨，虽然一些经济适用房在出售的时候需要交纳一定数额的土地出让金，但相对于房屋价格的上涨部分仍仅仅是很小的比例。这部分房屋上涨的收益归属于购房者个人的同时，还造成了保障性住房数量的减少，给政府的保障性住房政策带来了巨大的经济压力。随着城市化运动在全国各地如火如荼地进行，很多大中城市普遍面临着较大的保障性住房压力，也需要巨额的财政支出来保证保障性住房制度的实行，而政府却无法享受房屋价格上涨所带来的收益，投入也就缺乏可持续性。而共有产权住房制度下，政府由于拥有部分产权，可以分享房屋租赁的租金，也可以通过转让产权而变现，更可以享受房屋价格上涨而带来的收益。这部分的资金既可以偿还项目建设初期的贷款，也可以作为下一个项目的启动资金，有助于推动住房保障事业的持续稳定发展。
03
共有产权住房制度潜在问题与应对措施
为了应对年年快速上涨的房价给人们带来的住房压力，北京市出台了诸如廉租房、经济适用房、两限房等保障性住房政策，效果并不理想。新兴的共有产权住房制度既是对保障性住房制度不断完善和发展，更有突破性的创新，其保障效果令人期待。但需要注意的是，作为一项新实施的制度，其在实际操作层面，仍有不少地方缺乏具体的解释和有效的操作指导，亟待有关部门对现有制度不断修正和细化。
1
强化监管力度，完善保障群体准入条件
准入机制是共有产权住房制度的核心之一，也是其得以实施的必要条件。《办法》对于共有产权住房的申购提出了一定的准入条件，如“申请家庭应符合本市住房限购条件且家庭成员在本市均无住房”、“单身家庭申请购买的，申请人应当年满30周岁”等等（图5），但部分细节仍有待完善，同时也缺乏一个有效的监管系统，以方便核实申购个人是否满足共有产权住房准入门栏。笔者建议，完善社会信誉记录系统和保障对象评估程序，确保申购流程公平公正，维护共有产权住房的透明性和保障性。
5 北京市共有产权住房申请条件（来源：作者整理绘制）
同时，任何一个好的制度的较终落地，离不开许多政策执行者的严格执行。然而，好的制度带来惠民条件的同时，往往因其巨大的利益空间成为某些制度执行者渔利的工具，而真正需要保障性住房的广大购房者只能画饼充饥，保障房的保障性功能也将大打折扣。因此，加强监管，让这项惠民政策真正落实到位，权力的滥用与腐败的滋生，亦是一个不容忽视的问题。
2
明晰产权分配比例，制定产权转让规则
共有产权住房的特色在于“共有”二字，即在一段时间内，由购房者个人和政府或代持机构共同拥有房屋产权，那么二者拥有产权的比例就是其中的关键，它是“以后房屋入市、溢价划分、产权转让等诸多事宜的规则基础”6。现阶段的北京，房屋价格将长期处于一个高值的状态，产权比例上下小幅的变动都将对双方利益带来巨大的变化，产权边界界定模糊，产权比例过于随意，势必产生许多问题，如沦为部分人的“福利房”、增值收益归属不明等。因此制定详细清晰的产权比例、个人较低持有比例、明确的产权转让规则，在当前显得尤为紧迫。
对此，英国共有产权住房的产权比例设定的政策可以借鉴，其主要呈现初期比例灵活、后期比例可变这两大特点。具体来说，购房者可以依据自身情况在25%~75%的范围内自由购买房屋产权。而后，又可根据经济状态的好坏自由增减比例：如果购房人支付能力提升，可以选择购买剩余产权；反之，则可以将自己持有的部分产权变现。同样，北京地区也可采用类似的做法，根据房屋地段的差异设置一定的较低产权比例（在好的地段，房屋价值高，个人较低比例可以适当低一些），在满足这个较低比例的前提下，购房者可根据自己的经济承受能力选择初始购买比例。同时，也可依据相应的产权回购和转让制度，在保证较低比例的前提下，自由增减产权比例。
3
预判和完备应对可能出现的纠纷与风险
共有产权住房虽然在有些地方已经试点实行，但由于其试点规模不大，加之试点城市与北京的差异，因此，对于北京而言，共有产权住房是一个新生事物。《办法》对于房屋使用、管理和交易过程中所潜在的法律风险和问题也自然无法系统、全面地列出，这很可能成为法律适用的一个盲点。例如，李立娟在《共有产权喜与忧》中就指出在共有产权住房贷款方面所潜在的问题：
“住房贷款方面可能发生的纠纷主要有两点：一是如果共有的双方仅有一方用己方拥有的房屋份额去贷款，去抵押，银行如何认定事宜，尤其是代持机构的贷款抵押如何与购房人居住权保障相协调；二是发生贷款违约后，进入抵押人处理抵押权或申请强制执行时怎么变现问题。”7
总体而言，作为一个新生事物，北京共有产权住房会有许多潜在的法律风险与问题，有关部门在实践中，对于潜在的纠纷点，需要仔细观察研究，不断补充和完善现有政策。
04
结语
加快构建租售并举的房地产长效机制是本次北京市出台共有产权住房政策的根本出发点。《办法》实施后，即共有产权住房面世后，基本宣告经济适用房、限价商品房和自住型商品房都将退出历史舞台。因此，在未来的保障性住房体系中，公租房将成为主要的租赁型住房，而共有产权住房则为主要的销售型住房。二者互为补充，共同构建广覆盖、多层次的保障性住房供给体系。
对于共有产权住房制度，我们要有足够的信心，作为先进的保障性住房制度，它必将对北京保障性住房体系产生许多积极的影响；与此同时，我们也要有足够的警惕，对于其潜在的问题及时发现与修正，形成一套成熟的保障体系。
注释
1 王红茹：《专访顾云昌:北京共有产权房是1998年房改后的又一重大创新》，《中国经济周刊》2017年第32期，第46页。
2 参见黄忠华：《英国共有产权住房的实践、经验及启示》，《中国房地产》2014年第13期，第76-77页。
3 参见《北京市共有产权住房管理暂行办法》第二条规定：本办法所称的共有产权住房，是指政府提供政策支持，由建设单位开发建设，销售价格低于同地段、同品质商品住房价格水平，并限定使用和处分权利，实行政府与购房人按份共有产权的政策性商品住房。
4 参见《北京市共有产权住房管理暂行办法》第二十三条规定：已购共有产权住房用于出租的，购房人和代持机构按照所占房屋产权份额获得租金收益的相应部分，具体应在购房合同中约定。购房人应在市级代持机构建立的网络服务平台发布房屋租赁信息，优先面向保障性住房备案家庭或符合共有产权住房购房条件的家庭出租。具体实施细则由市住房城乡建设委另行制定。
5 参见闵杰：《共有产权住房，意味着什么》，《方圆》2017年第16期，第57页。
6 马辉民：《我国共有产权住房政策的探索与实践》，《中国行政管理》2016第1期，第148页。
7 李立娟：《共有产权喜与忧》，《法人》2017年第9期，第48页。
参考文献
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5 闵杰.共有产权住房,意味着什么[J].方圆，2017(16):56-57.
6 王红茹.专访顾云昌:北京共有产权房是1998年房改后的又一重大创新[J].中国经济周刊，2017(32):46-47.
7 马辉民,刘潇.我国共有产权住房政策的探索与实践[J].中国行政管理，2016(01):145-149.
8 董惠敏.共有产权住房:国内外制度与实践[J].国家治理，2017(08):37-48.
9 杜雨萌.共有产权住房亮相完善“梯队消费”[N].证券日报，2017-9-22(A01).
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11 杨康.“共有产权”要借鉴国内外经验[N].东莞日报，2017-8-14(B02).
12 梁倩.北京拟将自住房升级为共有产权房[N].经济参考报，2017-08-4(003).
微信编辑：李鑫瀚
本文刊载于《住区》总第85期“建筑设计中的城市视野”
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