为了进一步规范国有土地上房屋征收与补偿活动，国务院于2011年1月21日公布了《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称征补条例），同时废止了于2001年6月13日公布的《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称拆迁条例）。关于房屋征收拆迁类补偿协议纠纷的立案受理问题，因新旧条例并未明确规定补偿协议的性质，也未明确不履行补偿协议产生纠纷究竟属于民事诉讼还是行政诉讼，法学理论和司法实践中对于该类纠纷法院应以民事案件受理还是行政案件受理存在不同认识。本文根据行政诉讼法司法解释及较高院法官相关司法观点，针对上述问题进行探讨，不足之处，请批评指正。
一、关于房屋征收拆迁类补偿协议的性质
在征补条例实施以前，按照拆迁条例签订的补偿协议为拆迁补偿安置协议，征补条例实施以后，征收人与被征收人签订的为房屋征收补偿协议，上述两种补偿协议在以下几个方面存在不同：
排名前列，签订主体方面。拆迁条例规定的拆迁人是取得房屋拆迁许可证的单位，并不是行政机关，无相应的法定职责。拆迁补偿安置协议的双方是平等的民事主体。而征补条例规定，市、县级人民政府负责房屋征收与补偿工作，政府确定的房屋征收部门负责组织实施。房屋征收补偿协议的一方必须是行政机关，双方不是平等的民事主体，而是存在一定的管理与被管理的关系。
第二，合同目的方面。拆迁补偿安置协议双方签订合同的目的并不是因行政管理职责的需要，往往是因商业开发而非限于公共利益所需。房屋征收补偿协议的目的是为了履行行政管理职责，实现行政管理目标，即必须基于公共利益所需。
第三，合同内容方面。拆迁补偿安置协议系双方在民法上权利义务的约定，适用于民事法律规则。房屋征收补偿协议的内容是双方关于行政法上权利义务的约定，优先适用行政法律规范，可以适用与行政法基本原则不相抵触的民事法律规范。
第四，房屋征收补偿协议在履行的过程中，行政机关享有行政优益权，即为了公共利益的需要，行政机关享有对协议履行的监督权、指挥权、单方变更和解除权。（
参见郭修江：《行政协议案件审理规则-对〈行政诉讼法〉及其适用解释关于行政协议案件规定的理解》，载于《法律适用》2016年第12期。
）
综上，拆迁补偿安置协议的性质为民事合同，房屋征收补偿协议的性质为行政合同。（
修改行政诉讼法的过程中，行政合同一词十分敏感。为避免因为语词问题引发立法中的过多争议，最终立法回避了“行政合同”这一概念，采用“行政协议”的表述。参见江必新主编：《〈中华人民共和国行政诉讼法〉及司法解释条文理解与适用》，人民法院出版社2015年版，第97页。
）《较高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条对行政协议的定义为：行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。
二、房屋征收拆迁类补偿协议的立案受理
排名前列，房屋征收补偿协议纠纷的立案受理问题。征补条例自2011年1月21日施行以后，征收人与被征收人达成的房屋征收补偿协议均属于行政协议，修改后的行政诉讼法（2015年5月1日起施行）第十二条排名前列款第（十一）项明确规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议提起的诉讼。故该类争议应通过行政诉讼解决。
第二，拆迁补偿安置协议纠纷的立案受理问题。征补条例第三十五条规定：“本条例自公布之日起施行。2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁。”此时的拆迁补偿安置协议的性质为民事合同，该类诉讼应依以下情况处理：
1.当事人之间达成拆迁补偿安置协议的情况。较高人民法院曾发布两个批复，内容基本相同，都是现行有效的。《较高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》（法复﹝1996﹞１２号）第二条规定：“双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。”《较高人民法院关于当事人之间达成了拆迁补偿安置协议仅就协议内容发生争议的，人民法院应予受理问题的复函》（﹝2007﹞民立他字第54号）规定;“当事人达成拆迁补偿安置协议仅就协议内容发生争议向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。”究竟该如何适用，在（2016）较高法行申1992号再审申请人李宽诉被申请人辽宁省沈阳市浑南区人民政府房屋拆迁协议一案中，较高院认为，应适用作出行政行为当时有效的相关法律法规及司法解释。
司法判例：
①（2016）较高法行申322号再审申请人顾宪礼诉被申请人鞍山市铁西区人民政府房屋拆迁安置补偿一案
较高院认为：根据（2007）民立他字第54号《较高人民法院关于当事人之间达成了拆迁补偿安置协议仅就协议内容发生争议的，人民法院应予受理问题的复函》规定，拆迁安置补偿协议争议应当通过民事诉讼途径予以解决，不属于行政诉讼的受案范围。
②（2016）较高法行申1538号再审申请人郭厚金诉鞍山市铁东区人民政府、鞍山市恒泰房屋拆迁有限公司履行拆迁安置协议并赔偿一案
较高院认为：法复（1996）12号《较高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》第二条亦规定，拆迁人与被拆迁人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。本案中，郭厚金与恒泰公司达成拆迁安置补偿协议，且未经行政机关裁决。因恒泰公司不履行拆迁安置补偿协议约定的回迁安置义务，双方产生民事纠纷，郭厚金以铁东区政府和恒泰公司为共同被告，提起本案行政诉讼，其起诉显然不属于行政诉讼的受案范围。
③（2016）较高法行申1992号再审申请人李宽诉被申请人辽宁省沈阳市浑南区人民政府房屋拆迁协议一案
较高院认为：本案被诉《房屋拆迁协议》行为发生在2003年，应适用当时有效的法复（1996）12号批复以及《城市房屋拆迁管理条例》的相关规定。法复（1996）12号《较高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》第二条亦规定，拆迁人与被拆迁人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。本案中，李宽与拆迁人102国道拓宽达成《房屋拆迁协议》，且未经行政机关裁决。现李宽一方反悔，请求撤销《房屋拆迁协议》，其产生的纠纷属于民事纠纷，李宽以浑南区政府为被告，提起本案行政诉讼，其起诉显然不属于行政诉讼的受案范围。
2. 当事人之间未达成拆迁补偿安置协议的情况。《较高人民法院关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》（法释﹝2005﹞9号）规定，拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议，就补偿安置争议向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理，并告知当事人可以按照《城市房屋拆迁管理条例》第十六条的规定向有关部门申请裁决。需要说明的是，1991年拆迁条例和较高人民法院法复﹝1996﹞１２号批复规定当事人就补偿、安置不能达成协议的，可以选择民事诉讼和申请裁决；2001年拆迁条例规定当事人就补偿安置达不成协议的，只能申请裁决，法释﹝2005﹞9号批复只是进一步明确了达不成拆迁补偿安置协议时的救济途径，即只能按照2001年拆迁条例的规定申请裁决。法复﹝1996﹞１２号批复是建立在1991年拆迁条例的基础上，该批复第二条在2001年拆迁条例实施后因失去法律依据而自动失效。而法释﹝2005﹞9号批复虽是司法解释，但不是立法性、设定性的，而是重申2001年拆迁条例的内容，属于重申性的规定，故法释﹝2005﹞9号批复应适用于2001年10月1日拆迁条例实施以后的行为。（
参见王达：《拆迁纠纷诉讼案件处理的职权法定和正当程序问题》，载于万鄂湘、张军主编：《较新执行与司法程序法律文件解读》2007年第6辑，人民法院出版社2007年版，第268-269页。
）
司法判例：
①（2014）民一终字第289号上诉人陕西金澳置业有限责任公司与被上诉人西安新城基础设施建设投资有限公司、一审第三人群光实业（西安）有限公司房屋拆迁安置补偿合同纠纷案
较高院认为：本院法释（2005）9号《关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》规定：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议，就补偿安置争议向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理，并告知当事人可以按照《城市房屋拆迁管理条例》第十六条的规定向有关部门申请裁决。”本案中的拆迁工作始于2008年，虽然双方于2010年2月5日和2013年1月25日签订了两份拆迁补偿协议，但从其内容看，都是在不同阶段对某些具体问题的约定，对整个拆迁安置补偿并未达成最终的和确定的协议。因此，根据上述司法解释规定，对于上诉人金澳公司提起的本案诉讼，人民法院不应受理。
②（2015）民一终字第45号于显臣与沈阳市浑南区人民政府、沈阳市浑南区房屋征收管理办公室、一审第三人沈阳市浑南区白塔街道鸡冠社区居民委员会、沈阳市浑南区白塔街道青堆子社区居民委员会财产损害赔偿纠纷上诉一案
较高院认为：本案双方当事人就补偿金额及标准尚未达成协议，符合《较高人民法院关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置协议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》（法释（2005）9号）中的答复：拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议，就补偿安置协议向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理，并告知当事人可以按照《城市房屋拆迁条例》第十六条的规定向有关部门申请裁决。故本案不属于民事案件的受理范围。
③（2016）较高法行申2064号再审申请人张艳姣诉辽宁省抚顺市新抚区人民政府不履行拆迁安置法定职责及行政赔偿一案
较高院认为：法复（1996）12号《较高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》第二条规定，拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。本案中,张艳姣主张还有42平方米的无照房屋未予安置补偿。但是，没有任何证据能够证明其所主张的42平方米无照房屋的实际存在。且，在42平方米无证房屋没有达成安置补偿协议，也未经行政机关裁决的情况下，张艳姣就该房屋的安置补偿问题提起诉讼，根据法复（1996）12号批复规定，人民法院应当作为民事案件受理。
三、法律依据
《城市房屋拆迁管理条例》
第四条 拆迁人应当依照本条例的规定，对被拆迁人给予补偿、安置；被拆迁人应当在搬迁期限内完成搬迁。
本条例所称拆迁人，是指取得房屋拆迁许可证的单位。
本条例所称被拆迁人，是指被拆迁房屋的所有人。
第五条 国务院建设行政主管部门对全国城市房屋拆迁工作实施监督管理。
县级以上地方人民政府负责管理房屋拆迁工作的部门（以下简称房屋拆迁管理部门）对本行政区域内的城市房屋拆迁工作实施监督管理。县级以上地方人民政府
有关部门应当依照本条例的规定，互相配合，保证房屋拆迁管理工作的顺利进行。
县级以上人民政府土地行政主管部门依照有关法律、行政法规的规定，负责与城市房屋拆迁有关的土地管理工作。
第十三条 拆迁人与被拆迁人应当依照本条例的规定，就补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项，订立拆迁补偿安置协议。
拆迁租赁房屋的，拆迁人应当与被拆迁人、房屋承租人订立拆迁补偿安置协议。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》
第二条 为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。
第四条 市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。
市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。
市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。
第二十五条 房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。
补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。
较高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复（法复〔１９９６〕１２号）
各省、自治区、直辖市高级人民法院：
近来，有些高级人民法院就有关受理房屋拆迁、补偿、安置等案件的问题向我院请示。经研究，答复如下：
一、公民、法人或者其他组织对人民政府或者城市房屋主管行政机关依职权作出的有关房屋拆迁、补偿、安置等问题的裁决不服，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为行政案件受理。
二、拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。
三、本批复发布之日起，较高人民法院（１９９３）法民字第９号《关于适用＜城市房屋拆迁管理条例＞第十四条有关问题的复函》同时废止。
一九九六年七月二十四日
较高人民法院关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复
（2005年7月4日较高人民法院审判委员会第1358次会议通过 法释﹝2005﹞9号）
浙江省高级人民法院：
你院浙高法[2004]175号《关于双方未达成拆迁补偿安置协议当事人就补偿安置争议向法院起诉，法院能否以民事案件受理的请示》收悉。经研究，答复如下：
拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议，就补偿安置争议向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理，并告知当事人可以按照《城市房屋拆迁管理条例》第十六条的规定向有关部门申请裁决。
此复。
较高人民法院关于当事人之间达成了拆迁补偿安置协议仅就协议内容发生争议的，人民法院应予受理问题的复函（﹝2007﹞民立他字第54号 2007年1月1日发布）
辽宁省高级人民法院
你院向我院报送的《关于沈阳金法石油化工制品有限公司和平分公司与沈阳市和平区长白地区管理委员会、沈阳土地储备中心长白分中心拆迁安置土地补偿费纠纷是否受理的请示》收悉，经研究，答复如下：
由于双方当事人已经签订《城市房屋拆迁补偿安置协议（货币补偿）》，因此原审裁定依照较高人民法院《关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》，认定在双方未达成土地补偿协议的情况下，法院不应受理此案，裁定驳回原告的起诉，属适用法律不当。上诉人的起诉符合民诉法排名前列百零八条规定的属于人民法院受理民事诉讼范围条件，应予受理。
